中央文件定调，新一轮城市竞争开启

文|凯风

城市发展正经历时代之变。

中办、国办印发《关于推动城市高质量发展的意见》，为未来城市发展描绘了路线图。

文件提出，要稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展，增强超大特大城市综合竞争力，提高中小城市和县城承载能力。

此前召开的城市工作会议首次提出“两个转向”：城镇化从“快速增长”转向“稳定发展”，城市发展从“增量扩张”转向“存量提质增效”。

阶段转变，发展模式也随之改变，城市竞争迎来新的洗牌期。

01

告别单打独斗，“抱团竞争”时代来临。

文件明确要稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展，构建布局合理的现代化城市体系。

过去城市竞争主要是中心城市单打独斗，强省会、强中心城市就是典型表现。

如今，在城市群、都市圈模式下，“抱团发展”成为主流，大城市群、强都市圈是新方向。

通常，中心城市、都市圈、城市群呈同心圆结构，一个城市群大多包含几个都市圈。

我国有哪些重点城市群和都市圈呢？

先看城市群，京津冀、长三角、大湾区、成渝双圈、长江中游这5大城市群被寄予厚望。

文件支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区城市群打造世界级城市群，推动成渝地区双城经济圈、长江中游城市群成为高质量发展增长极。

我国共规划19个国家级城市群，虽都是“国家级”，但发展模式、成熟程度、战略定位不同，发展水平也有差异。

京津冀、长三角、大湾区被定位为世界级城市群，代表国家与旧金山湾区、东京湾区等竞争。

成渝双圈、长江中游城市群被称为第四极、第五极，着眼于“全国影响力”，担当“高质量发展增长极”，引领区域发展。

这五大城市群相对成熟，在规划中处于“优化提升”的第一档，其他城市群则处于“发展壮大”或“培育发展”阶段。

再看都市圈，强省会战略受到质疑，“强都市圈”模式取而代之，重新界定大城市的“势力范围”。

我国有30多个大型都市圈，目前已批复17个国家级都市圈，涵盖广州、深圳、南京等重点城市。

当然，规划获批不意味着都市圈建成，绝大多数都市圈尚在培育阶段，同城化处于初级阶段。

根据国家都市圈发展报告2025，深圳都市圈被评为“标杆型”；广州、南京、杭州都市圈为“领先型”，处于成熟阶段。

青岛、厦漳泉、成都等都市圈被评为“发展型”，福州等7个都市圈为成长型。

总之，抱团竞争是大势所趋，中心城市不能一家独大，要“一圈共大”乃至“一群共强”，以整体参与区域竞争。

02

超大特大城市，谁的竞争力更强？

文件提出要增强超大特大城市综合竞争力，推动其按照国家批准的功能定位做强做精核心功能，打造高质量发展主引擎；支持部分超大特大城市增强对全球高端生产要素的配置能力；支持其布局科技创新平台基地。

这里的“国家批准明确的功能定位”主要指2035总规，它规划了城市定位、核心功能、科创能级等。

目前，全国40多个“国批城市”的2035年总体规划已获批，包括19座副省级及以上城市，以及省会城市、重点地级市。

其一，九大国家中心城市概念逐渐淡化，形成新的中心城市体系。

根据2035总规，“我国重要的中心城市”只有北京、上海、广州、重庆、天津5个。

其他城市以大区或国家战略、所在地区或城市群为定位，确定“势力范围”。

杭州、南京之于东部地区，武汉、郑州之于中部地区，成都、西安之于西部地区，沈阳、长春之于东北地区都是如此。

其二，科创及制造定位上，以“全国/国际科技创新中心”城市为金字塔尖，其他城市承担区域创新职能。

在科创能级上，北京、上海、深圳、广州承担重任，集国家科学中心、国际科技创新中心等“科创双中心”为一体，参与国际科技竞争。

其他城市多数是区域科创中心，部分城市有独特定位。

广州的“科技教育文化中心”、西安的“国家重要科研和文教中心”等都属于此类。

其三，广州、深圳、杭州等城市均有超出同能级城市的独特定位。

广州不仅是国家中心城市，还被赋予“综合性门户”的超级定位，国内能称得上门户的只有北上广。

深圳虽不是中心城市，却获得“全国性经济中心”、“国家创新型城市”，凸显科创底色。

杭州虽是东部中心城市，但被赋予“全国数字经济创新中心”定位，凸显在数字经济领域的实力。

从经济中心看，成都、西安是“西部经济中心”，武汉是“中部经济中心”，经济定位略高一筹。

沈阳的“东北亚国际化中心城市”定位亮眼，从“东北”到“东北亚”，凸显新地缘变局下的重要使命。

此外，2035总规还确定了各城市的交通地位、城镇开发面积、人口天花板等，对城市长期发展影响深远。

03

城市扩容，仍未开闸。

文件提出控制超大城市规模，合理有序疏解非核心功能，推动中小城市按程序稳慎优化行政区划设置。

这意味着前些年盛行的省会扩容、地市合并等依旧搁浅，暂不会大范围重启。

过去几年，除个别县市外，没有新批复“撤县建市设区”案例，也无城市合并新动作。

此前，每年有数十个乃至上百个“撤县设区”批复，城市外延式扩张合并常见。

典型的是五大省会合并扩张，合肥、成都等借助合并周边地市迅速做大城市体量，引发众多城市效仿。

之后，深莞惠合并等说法不断。

但从最新政策规划看，超大城市外延式扩张停止，铺大摊子模式不合时宜，城市发展要回归自身。

“疏解非核心功能”是重要政策，北京、上海是先行者。

根据两地经验，要有序疏解中心城区一般性制造业等，避免教育、医疗资源集中于中心城区。

虽然城市扩容或升级暂时搁浅，但部分经济强县、强镇有望扩权。

文件指出，适时调整扩大经济规模大、人口增长快的县级市和特大镇经济社会管理权限。

目前，部分县级市获得省市经济管理权限，部分强镇获得县级相关管理权限。

此外，人口收缩地区的区划调整或将提上日程。

04

“大拆大建”远去，城市更新成为新方向。

文件提出稳步推进城中村和危旧房改造，支持老旧住房自主更新、原拆原建，持续推动城镇老旧小区改造。

这次城市文件提出的两个阶段之变，对房地产冲击直接、影响深远。

房地产繁荣常伴随经济高速增长、城镇化快速推进、城市大建设和人口涌入。

当城镇化从“快速增长”到“稳定发展”，城市发展从“增量扩张”到“存量提质增效”，房地产狂飙突进的支撑不再。

如果说过去关注“有没有”住房，如今住房整体饱和，“好不好”成关键。

在存量时代，房地产发展核心不再是“大拆大建”，而是以城中村改造、旧城改造为核心的城市更新。

城市更新已上升为国家战略，此次提出“支持老旧住房自主更新、原拆原建”值得关注。

过去旧改多由政府或开发商主导，成片改造，卖地分钱，在房价上行期有效。

未来，许多老旧小区可能自行改造，小区自主协商、筹资、聘请工程队拆除重建。

小区业主享受收益，也承担风险和成本。

若顺利推进，中心城区“老破小”有望价值重估，郊区“远新小”或面临更大压力。

总之，房地产回归常态，旧发展模式难再重现。