土地供应新政解读：“不批房地产用地”系误读，存量盘活成核心方向

作者 | 第一财经 孙梦凡

“以存量控增量”，我国土地供应逻辑迎来新调整。

近日，自然资源部与国家林草局联合发布通知，进一步强化自然资源要素保障。其中两大核心内容引发市场关注：一是新增建设用地需与存量建设用地盘活挂钩，二是新增建设用地优先保障重大项目与民生事业，原则上不用于经营性房地产开发。

这一政策逻辑曾被误读为“不再给房地产项目批地”。对此，自然资源部官方明确回应：新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，并非停止供应房地产用地，而是要通过存量资源实现“精供优供”，各地需结合实际把握供地节奏与时序。

当前各地国有建设用地储备充足，足以满足正常开发需求，招拍挂供地节奏保持稳定，与新房、二手房市场走势无直接关联。不过，新增与存量挂钩的机制，将推动城市发展从依赖新增土地转向盘活存量空间。

“不批房地产用地”是误读

3月16日，自然资源部召开新闻发布会，解读《自然资源部 国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）。

《通知》提出，各省（区、市）需建立新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不超过盘活存量土地面积；新增建设用地优先保障重大项目与民生事业，原则上不用于经营性房地产开发。

如何理解“新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发”？

自然资源部指出，我国人多地少的基本国情决定了土地配置需兼顾市场效益、国家发展与民生福祉，有限的新增土地应优先用于重大基础设施与民生工程。

针对房地产市场供求变化的新形势，政策明确新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，并非停止供地，而是要通过存量资源“精供优供”，结合城市实际调整供地节奏，优先布局区位优越、配套完善的区域。

央视新闻补充说明：“新增建设用地”指农用地、未利用地转为建设用地的稀缺指标，优先保障民生与重大项目合理合规；而房地产开发用地目前多来自存量，如旧城改造、低效用地再开发、城中村改造及政府储备的国有建设用地，大城市房地产供地已基本依赖存量，新增用地占比极低。

“各地国有建设用地储备充足，能满足正常开发需求，招拍挂节奏不变，与新房、二手房市场走势无直接关联。”央视新闻强调。

中国指数研究院解释，土地分为农用地、建设用地与未利用地，农用地和未利用地转为建设用地即为新增建设用地；存量土地包括已批未供、闲置土地、低效用地及城市更新用地等，经营性房地产涵盖商业、办公、商品住宅等。

该研究院认为，政策并非限制房地产用地供应，短期对招拍挂市场影响有限，而是强化“精供优供”，推动企业获取优质地块，提升住房品质，助力房地产高质量发展。

国家统计局数据显示，截至2026年2月，全国商品住宅待售面积（已竣工未售）达4.4亿平方米，出清周期超20个月；中指数据显示，重点50城商品住宅可售面积出清周期亦超20个月，叠加已开工未拿证、未开工土地，新房库存仍处高位。

中指方面表示，政策从源头减少土地供给，有利于改善市场供求关系，稳定房地产市场；长远来看，房地产用地供应规模将与存量住房、人口变动等因素协调。

易居研究院指出，去年下半年相关部门排查发现，存量未开发房地产用地规模较大，包含已批未供、已供未用、低效闲置地块等，部分城市可满足5-10年需求，且多分布在外围；同时大中城市人口向中心区回归，供地需适配这一趋势。

增量与存量盘活挂钩

《通知》另一核心是建立新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不超过盘活存量土地面积。

自然资源部解释，城市建设用地包括新增（征收转用）与存量（旧城改造、低效再开发、闲置回收等）两类，除能源交通水利等单独选址项目外，各地新增建设用地需与存量盘活挂钩，即“盘活一亩才能新增一亩”。

“通过存量与增量协同，既防止城市无序扩张，也推动发展从依赖新增土地转向盘活存量空间。”自然资源部表示。

中指研究院认为，政策导向是推动城市内涵式发展，避免“摊大饼”；“十五五”规划《纲要》也强化了存量盘活，提出多项举措。

中指监测显示，截至2026年2月末，全国28省市拟用专项债收购闲置存量土地金额超7700亿元，实际发行超3350亿元，占比约43%；未来地方或加快存量收储，通过调规、换地适配市场需求。

易居研究院指出，已供未开发土地和在建项目多为中长期库存，规划条件较早，难以适应“好房子”需求，产品竞争力不足。

“十五五”规划《纲要》提出，分类处置已供未开发土地和在建项目，盘活存量商品房与闲置商业办公用房，通过规划调整、分割出售、政府收储等方式，结合新业态、新产业与新消费。

江苏省自然资源厅近期发布存量盘活案例：无锡市“鸿墅东地块”与“洋溪公园城82号地块”原由本地国企竞得，结合市场情况调整为“降容增配”方案，容积率分别从1.8降至1.2、2.2优化至1.5，从刚需定位转为改善型社区，重新上市后引入社会资本，化解了超46亿元土地的闲置风险。

值得注意的是，新增与存量挂钩对低能级城市是考验。同策研究院联席院长宋红卫表示，部分产业薄弱、人口流出、依赖土地出让金的城市，存量盘活难度大，未来可供应土地量或受影响。

他认为，“十五五”供地政策遵循“盘活存量、以需定供、存量优先”，从源头解决库存问题，长期将倒逼城市摆脱土地财政，重振实体经济。