开发区整合浪潮来袭：从新区转型到撤并优化的深层逻辑

本文来自微信公众号：西部城事，作者：西部菌，原文标题：《新区变企业！开发区撤并潮，真的来了》

各类开发区、园区的裁撤与合并进程正在加速推进。

近期，西安曲江新区拟逐步转型为市级文旅产业集团的消息引发社会广泛关注。

根据西安市“十五五”规划纲要的披露内容，曲江新区将深化管理机制改革，遵循责权利与资源资产相匹配的原则，逐步转型为市级文旅产业集团，其社会管理事务将移交至行政区负责。

这意味着，作为全国首个国家级文化产业示范区的曲江新区，将转型为文旅企业，不再承担社会管理职能。

新区转型为企业的操作目前在全国范围内虽不常见，但背后折射出一个日益清晰的趋势：

开发区的撤并浪潮已然来临。

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实际上，开发区的“收缩”调整早已有迹可循。

例如不久前，辽宁省一次性取消了5家省级高新区的资质。

河南省在2022年将全省开发区数量从288个整合为184个，减少了104个。

重庆市在2024年宣布：园区开发区数量由106家优化整合为50家。

浙江省的行动更早且力度更大，早在2021年就将全省开发区（园区）从1059家缩减至134家，缩减幅度超80%。

从各地发布的“十五五”规划纲要来看，未来几年开发区的整合优化已成为普遍行动，不再是个别地区的选择。

仅举几例：

上海市明确提出：深化开发区管理体制改革，理顺开发区权责关系与运营模式，推动开发主体向集成运营商转变，加强开发区、园区整合。

四川省提出：加强开发区全生命周期管理，接续推进整合优化提升，有序实施滚动开发。

陕西省明确：按照“一县一区、一区多园”原则推进开发区整合优化，依托国家级开发区或发展水平较高的省级开发区，整合区位相邻、产业互补、分布零散的园区，实现统一管理、统一规划。

安徽省提出：突出集约高效，引导开发区与各类产业载体开展优化整合，强化统一运营管理。

可以预见，未来几年开发区整合将进入加速阶段，涉及范围与力度将进一步加大。以西安市为例，开发区调整远不止曲江新区这一例。

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那么，为何此时推进开发区整合？

从全国范围看，开发区的设立最早可追溯至上世纪80年代。

1984年，国家进一步开放大连、秦皇岛等14个沿海港口城市，并在这些城市设立国家级经济技术开发区。

此后，各类经开区、高新区、自创区、自贸试验区等“新区”如雨后春笋般涌现。

这些开发区类型多样，级别差异显著。

除国家级和省级外，许多县区也自行设立了各类园区。

数据显示，2024年国家级经济技术开发区有232个，国家高新区有179家。

它们是各类开发区的第一梯队，综合发展水平处于“塔尖”位置。

而省级开发区总量达2200余个，地级行政区覆盖率超90%。这还不包括部分市县自行设立的园区，其发展水平自然参差不齐。

开发区“遍地开花”的局面，主要可归结为两个原因：

一是土地财政的激励；二是招商引资的竞争需求。

由于设立开发区通常能享有相应政策优惠，还可顺理成章推进新区开发，因此被许多地方所热衷。

客观而言，这些开发区在过去几十年中，总体上为地方经济发展、产业集聚和对外开放等发挥了重要作用。

然而，随着发展阶段的转变，部分开发区的问题逐渐显现。

例如，管理机制不顺易导致多头管理、权责模糊。

同时，同质化竞争严重，相邻区域园区定位相似，容易造成招商内耗，难以形成差异化发展。

此外，一些开发区自身创新资源和产业基础薄弱，一旦增量资源导入减少、运营成本上升，就会沦为“包袱”，难以实现可持续发展。

曲江新区就是一个典型例子。

其前身为上世纪90年代设立的曲江旅游度假区，2003年曲江新区正式成立。

随后，曲江新区发力旅游产业，打造了大唐不夜城、大唐芙蓉园等多个世界级文旅IP，被视为创造了城市开发的“曲江模式”。

但这种“政企合一”的模式，随着发展阶段的变化逐步走到临界点，留下了发展空间受限、社会管理包袱加重等一系列问题。

此次从“新区”转型为企业，将社会管理事务移交行政区，实际上是卸下包袱、回归“主业”。

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那么，更多“低效”开发区将如何“变革”？

从目前情况看，可能有以下几种模式：

其一，如曲江新区所示，一些产业定位明确的新区，可能剥离社会管理职能，转变为聚焦特定产业的产业集团。

安徽省也提出：

全面深化“管委会+公司”运营模式改革，分类有序剥离社会管理职能。

其二，合并“同类项”，将相邻、功能和定位相似的开发区进行整合。

陕西省“十五五”规划建议中提到的“推动空港新城与咸阳经开区融合发展”，正是这一思路的体现。

其三，不排除出现“反向”操作，即一些发展成熟、城市功能完善的开发区“升级”为行政区。

去年底重庆两江新区转型为行政区，就是一个代表性案例。

这种模式有利于理顺治理架构，但也涉及复杂的行政区划调整。

当然，具体采取哪种模式，需根据各开发区的资源禀赋、发展水平和功能定位来决定。

但可以肯定的是，继人口小县机构改革后，开发区的裁撤与合并也在加快推进。

各地开发区之间的竞争将更加激烈，那些运营效率低下、创新生态和产业基础薄弱的开发区，所剩的调整时间已经不多了。