9省42村农业项目调研：非农化经营现象需警惕

本文来自微信公众号：底线思维，作者：王海娟

近期，央视《焦点访谈》曝光了山东临沂莒南县一个投资7亿元的“现代农业公共实训基地”，该基地虽建有“迎宾楼”“宴宾楼”等酒店和会堂，却无种植、养殖或农机培训相关设施，仅靠一块小牌子勉强与“农业”挂钩，当地政府还为此背负3.68亿元专项债券债务。

所谓“现代农业公共实训基地”图自央视《焦点访谈》报道

新闻引发舆论关注后，当地迅速成立由临沂市发改委、财政局、农业农村局等部门组成的联合调查组展开核查。

实际上，这一案例只是乡村产业发展灰色地带的缩影。

2021至2023年，调研团队在江苏、浙江、山东、湖北、河南、安徽、湖南、甘肃、四川9省19个县的42个乡村振兴示范村开展调研，发现地方政府虽集中资源推动乡村产业，但所有农业项目均未真正经营农业，多转化为非农化经营甚至房地产开发，对农民和农村发展的带动作用有限。

一

工商资本投资农业生产难盈利已是行业共识，因此地方政府在乡村振兴中普遍热衷推动乡村旅游。

2008年左右，地方政府最初推动土地大规模流转，鼓励工商资本下乡从事农业生产，全国掀起土地流转热潮，流转规模常超千亩甚至上万亩。但十余年实践后，农业大规模经营基本失败：粮食作物大规模经营利润低、自然风险高，尤其在农田设施不足、土地不平整、地块细碎时更难开展；经济作物利润较高，但人力成本和市场风险也随之上升，且企业雇工管理难度大，竞争力不及小农户。

村民们在扯水稻秧苗资料图：新华社

以西北地区某村为例：20世纪90年代该村由农民自主发展蔬菜大棚产业，成为当地农业特色。2010年，地方政府为申请省级农业示范园区，要求村委会流转土地大规模经营，村委会流转土地后获“省级农业示范园区”称号，但2014年经营失败，地方政府动员当地最大房地产公司接手。该企业接盘并非为经营农业，而是帮政府打造政绩以换取城市房地产开发机会，仅用2个大棚应付检查，其余转包，每年亏损控制在500万元内。

工商资本“跑路”成普遍现象，“老板开宝马来，骑自行走”成行业流行语，土地流转成烫手山芋，农民租金难兑现，土地抛荒，多数地方政府已不愿推动大规模土地流转。

农业生产难盈利下，当前乡村农业项目主要集中在乡村旅游，地方政府将其作为乡村产业振兴主攻方向。调研的42个村均在开发或规划旅游产业，部分地方发展全域旅游，将乡村旅游作为重点考核内容，美丽乡村建设、高标准农田建设等均为其配套，甚至提出“让每一寸土地成景观，每一个村庄成景区”。

为推动乡村旅游，地方政府动员资本下乡，42个村中有33个引入工商资本，多为资源型或房地产企业，地方政府在政策、土地、资金上全面倾斜，县级政府将大部分农业项目资金集中到少数项目，村集体也被撬动投入，示范村投入常超亿元。

资料图：新华社

二

乡村旅游也难盈利时，工商资本普遍转向非农化经营甚至房地产。

乡村旅游市场空间有限，仅少数具区位和景观优势的村庄有机会，普通村庄吸引力弱，旅游业饱和背景下空间进一步压缩，仅紧邻大城市的郊区农村勉强有发展机会。中小城市居民多为农民，更需城市化而非乡村旅游，调研的42个村农旅融合项目仅2个靠近大城市的村庄成功。

过去大规模土地流转中，工商资本已开始非农化经营，借农业设施或园区之名在耕地上建酒店、餐馆，甚至修别墅。2018年农业农村部、自然资源部开展“大棚房”专项整治，违法占地现象减少，但部分项目转向隐蔽操作，以“研学基地”“康养中心”名义从事住宿餐饮，或把乡村旅游作为房地产配套，投入超1亿元的企业多涉及房地产，房地产或矿产企业因此有动力投资乡村旅游。

资料图：新华社

地方政府虽配套土地指标规范资金使用，但政府项目投入和乡村振兴实践实则成企业房地产发展的配套。企业盈利模式为：圈地—建景区—政府配套—创A级景区—卖别墅。企业以乡村旅游等名义建景区申报项目和土地指标，政府推动的乡村建设成别墅配套，“最美乡村”等荣誉成销售卖点。如西部地区某县引入工商资本发展乡村旅游亏损，政府低价出让土地允许开发康养地产，一期已售1000套，收入约1亿元。

三

地方政府推动此类农业项目有深层逻辑。

第一，利于打造政绩。乡村旅游可视度高，被作为政绩工程和“面子工程”，县市政府集中资源打造亮点工程吸引领导注意、完成考核，中西部财政有限，每个县有1-2个投资上亿元的农业项目，莒南县案例中3.68亿元专项债券或为政绩代价。部分地方政府给工商资本政策优惠，让其帮造政绩，企业帮政府打造乡村旅游，政府在城市开发等方面倾斜，即便乡村旅游效益差，政府也会补贴营造繁荣，陷入“低效益—补贴—仍低效益—增补贴”的恶性循环。

第二，利于争取项目资金。产业项目分配具竞争性，传统农业可视化程度低难获资金，此类农业项目投资高、可视化强，易凸显绩效，结合工商资本投资乡村旅游更易获项目资金。典型做法是先动员资本下乡或负债发展吸引考察，再配套项目，核心是制造“震撼效应”凸显差异，最终陷入负债陷阱。如中部某乡村振兴示范村，乡镇2020-2022年整合3800万元财政资金打造样板，但因区位和资源问题旅游亏损，却因领导视察不得不负债继续投入。

游客观赏油菜花海资料图：新华社

四

农业发展有自身规律，工商资本多跨界经营，虽经十几年探索更谨慎，但农产品过剩、非农经济空间有限下，农业项目难盈利是客观事实，盲目推动不符合规律，可能违背乡村产业振兴初衷。

更需警惕的是，这些非农化项目与农民关系不大，工商资本圈地经营与村庄农民隔离，甚至产生竞争，带动农民发展休闲农业等作用有限，且为资本密集型，就业机会少，房地产发展对农民益处微乎其微。

农业项目还常带来严重村级债务，乡村旅游涉及村集体投入和配套资金，中部某县3个示范村村级负债均超500万元。

当前农村经济空间有限，带动农民致富的农业项目难成功，农民致富机会在城市，乡村产业发展目标应定位为托底，为弱势农民提供保障、为进城失败农民提供退路，需坚持农民主体地位，回应在村农民基本需求。

我们需给乡村旅游降温，警惕工商资本无序扩张损害农民和集体利益，重点发展农民参与度高、受益面广的乡村产业，夯实乡村“压舱石”作用。