为什么“老破小”原拆原建这么难？

原来的拆迁——即拆除年久失修的住宅楼，旧址重建新楼，让居民原地换上新房——无疑是今年城市发展中的一个热词。

面对这个新事物，北京、上海、杭州、广州等地都在仔细探索，也遇到了层出不穷的问题。比如一些老旧小区的居民无法就原有的拆迁建设达成共识，一些原有的拆迁建设项目在推广过程中缺乏政策支持。

为什么原旧小区拆迁这么难？政府在原旧小区拆迁建设中应该扮演什么角色？未来原有拆迁建设应该得到哪些政策保障？围绕这些问题，中国城市规划设计研究院院长王凯接受了《中国新闻周刊》的采访。

"这是对过去大拆大建的一种纠偏"

中国新闻周刊：为什么近年来越来越多的城市开始探索旧住宅区的原始拆迁建设？

王凯：从根本上说，原拆原建是城市更新行动和旧住宅区改造的一种方式。近年来，国内很多老旧小区都通过升级改造得到了面貌的改善。但是有些房子存在的问题是无法通过维修来解决的。比如有一批年久失修的房子，不能通过旧住宅区改造政策进行维修加固；还有一批没有单独厨房和卫生间的房子，不是成套的房子。所以，有一种改造方法可以解决当前危旧住宅基本使用问题和安全问题。

从居民居住的角度来看，无论是原有的城市更新还是旧城改造，旧房已经拆除，原居民一般都要搬到其他地方居住。那么原来的拆迁建设不仅改善了居民的生活条件，还保持了原来的社会结构，保持了楼上楼下原来的邻里关系不变，这是一件好事。

D级危房集群街2号楼位于广州市花都区，被拆除。拍摄/本刊记者 周群峰

另外，一些历史人文古城的建筑也有很多限制，包括建筑高度和建筑风格等等。在过去，我们不太注重历史文化的保护。一般我们拆除旧建筑，重建高层建筑。这种方式会破坏城市的历史特征，导致历史街区的外观不协调。如果采用原拆原建的方式，拆除后，在规划控制范围内建造高度不变或略高的建筑，既解决了居民的住房困难，又保持了历史人文面貌。这一改造方法是对过去大拆大建的一种纠偏。

另一个重要原因是，“钱”是城市发展中非常重要的限制因素。原拆除原建筑没有土地成本，原则上只有建筑成本，整个项目的运行可以更容易地实现平衡。目前，一些超大型和超大型城市的房价非常高。与购房相比，原拆迁中居民的资金投入要低得多。因此，许多原住民对原有的拆迁和建设有积极的态度。

以前新建的房子一般都是开发商开发的，一次需要开发10栋楼和20栋楼。选择原来的拆迁建设，几十个居民自己掏钱，单栋楼也可以当场重建，更加灵活。

中国新闻周刊:目前国内很多城市都有老旧小区拆迁建设的例子，每个城市的情况都不一样，其中一个很大的区别就是资金来源。目前上海老旧小区原有拆迁建设基本由政府出资，而杭州、广州等地正在探索居民出资和政府补贴的方式，居民出资可能占据很大一部分。你觉得这些城市原有的拆迁建设方式不一样吗？

王凯：地方政府对原拆原建的认识可能不一样，各地财政状况也不一样，另外，房屋本身的状况也不一样。

我个人的观点是，居民应该付出一点。本质上，这件事是为居民做好事和实事。不要做政府安排，受益人也要有这方面的责任和想法。另外，如果居民自己掏出一部分钱建房，以后会更精细的使用和维护。

不同的改造，不同的方案，甚至后期不同的运营模式，原拆原建都要各自探讨。若仅将原有危房不安全、不合理的结构改为安全结构，再加上单独的卫生间，相对成本较低。如果增加一些设施，比如双层地下车库，成本也会增加，但这取决于车库是否只能满足这栋楼的停车需求，或者是否可以将一部分转让给周边地区。再比如拆掉一栋6层的房子，建成7层的房子，一楼是商店，那么商店的所有权就会有利润，这些账目都要算清楚。

一般而言，我认为原拆原建要因地制宜，不同项目、政府扶持、居民分享的比例要计算清楚，收益分配也要计算清楚。

"城市发展是一件长期的事情"

中国新闻周刊：正是因为原拆原建涉及到很多方面的成本和收益，所以这件事并不容易。你们知道，最困难的阶段是什么？

王凯：第一，居民很难达成共识。要建造什么样的房子，是造价3000元/平方米的房子，还是造价5000元/平方米的房子，都需要达成共识。另外，房屋改造后，是否要增加配套设施、地下车库等配套功能，既涉及成本，又涉及使用。并非所有居民都同意修理地下车库，因为这样会增加很多费用，不开车的居民很可能会反对。

第二，房屋的长期维护。拆除重建几年后尽量不要再拆除，动土终究是一件大事，建成后要注意使用和维护。比如在房屋的后续使用中，建立房屋体检制度，随时发现和解决使用中存在的问题，新加坡也有类似的规定，无论多少年前建造的房屋，都会定期刷，这样老房子随时看起来都很干净，而不是老房子的感觉。还包括房屋设备，如管道要定期检查更换等。这类房屋通过频繁的小修小补，建成50年后即可正常使用，无需整栋楼进行优化。

近年来，住房和城乡建设体系正在推进基于住房、社区、社区和街区的城市体检，城市发展也坚持“先体检后更新，无体检不更新”的原则。从另一个角度来看，虽然原来拆除和建造原来的建筑对居民来说是一件好事，但如果当年房子的建筑结构没有问题，定期检查和维护会减少很多麻烦，减少社会资源的浪费。

东郸小区位于上海五角场附近，于2023年开始拆除重建， 并于2024年5月中旬正式开工建设。拍摄/本刊记者 张馨予

中国新闻周刊:你提到居民很难达成共识。成都有一个万人小区，试图走自己的道路，自己动手，自己建造，但同意率卡在99。％。对原拆迁工程，居民同意率达到多少可视为有效？必须达到1000％吗？

王凯：我认为，这件事需要每个人的认同。即使居民同意率不到100。％，为了避免可能的风险，还需要后续的制度和方法。

在苏州的调查中，我发现在一个旧社区安装电梯不是从底层开始的，而是从三楼开始的。这种方式既符合现在一楼到二楼居民不愿意安装电梯的想法，也预留了新搬进来的居民希望安装电梯的技术可行性。

城市发展是一件长期的事情，所有的问题都不是一个行动就能解决的，因为社会在不断变化，人们的需求也在不断变化。年轻人对住房的需求会不断增加，所以房子可能需要一次又一次的更新和改造。

中国新闻周刊:在获得所有居民同意的情况下，自发拆除原有建筑存在困难。如何突破这个难点？因为有些房子可能真的需要改造，但是卡在某个地方，如何突破这个障碍？

王凯：最简单最直观的出发点就是建筑安全——如果是危房，就要拆除，所以房屋安全鉴定很重要。D级危房原则上必须移动，C级危房激励通过各种方式进行改造。

居民在生活中一定会感受到房子是否应该改造。30年前建的一些房子，因为地板和墙壁比较薄，楼上的孩子跑了几步，隔壁的居民晚上12点看电视，噪音很大。

一位专家表示，旧住宅区改造需要处理几个基本问题:一是“听得见的好房子”。隔音问题解决了吗？第二，“闻得见的好房子”，管道是否有异味？第三，“看得见的好房子”，房子是否漏水？以前经济实力有限，这些似乎都不算什么，但现在可能对居住质量影响很大。

中国新闻周刊:如果有些房子没有安全问题，只有质量问题，居民还有资金条件重建房子，那么他们能开始原来的拆迁建设吗？应该有明确的标准吗？

王凯：目前还没有明确的政策。一般而言，启动原拆原建是一种问题较多、建设较早的房屋，如上世纪六七十年代建造的房屋。

如果没有安全问题，那只是质量问题。房子应该拆除和建造吗？我认为这取决于居民的想法。居民自然可能会形成两种立场。如果居民对拆迁建设的同意率没有达到合理的比例，那就做不到。

在上海杨浦区内江大板房楼下，有许多关于拆迁重建的口号。拍摄/本刊记者 张馨予

"政府要发挥好的引导作用"

中国新闻周刊:浙江省发布的《关于稳步推进城市老旧小区自主更新试点工作的指导意见(试点)》提出，要推进城市老旧小区改造自主更新试点工作，明确“政府指导、业主主体、因时制宜、分类指导、保障安全、优化流程、自愿申请、试点先行”的原则。应该如何理解“政府指导、业主主体”的原则？

王凯：以业主意愿为主，促进拆迁建设是最基本的出发点。原拆迁建设是好事。政府必须在其中发挥引导作用。比如基层党组织和基层居委会要发挥组织作用。在居民达成共识的基础上，政府应该帮助原有的拆迁建设更加依法。项目是否符合布局要求？新建的房屋是否符合当今房屋的一系列技术标准？新建房屋在消防安全等问题上是否达标？政府应引导、严格要求这些方面，并在政策上给予一定的帮助。从前期项目、后期施工到竣工验收，原拆除原建设项目的启动需要政府标准化管理，有一套完整的标准化施工流程和验收管理体系。

中国新闻周刊:正如你所说，这实际上涉及到政府和居民在原拆迁时的不同分工。但据我们所知，目前原拆迁建设仍然缺乏制度保障。一些项目推广的难点之一是政策依据不足。未来可能会有更多的政策出台吗？

王凯：希望未来各级政府能出台一套完整的政策，从项目立项到施工建设再到运营维护，有一套完整的制度来保证整个过程。我们现在看到的相关文件基本都是由住房和城乡建设系统出台的。今后，政府层面应出台更全面的政策，以确保原有拆迁建设的整个过程中不存在违规行为，并确保资金安全和后续运营维护。

我们应该鼓励我们继续尝试和探索已经完成原始拆除和建造的区域。当一个项目完成后，如果发现政策需要补丁，我们将继续完善现有政策。经过多次实践和吸收经验，这件事可能就没那么复杂了。

中国新闻周刊：在没有一套完整的政策出台之前，这么多环节中，是否有哪些阶段非常需要先有一些相关的规定？

王凯：第一步是规划阶段。原来的土地交易，只关系到这块地竞拍到底是盖房子，还是盖店铺，盖工厂，没有把房子拆了又盖房子。那么这件事的规划是否允许，新建住宅是否可以增加面积，突破原有容积率，建筑体积是否“更宽、更胖、更高”，都与规划有关。在我看来，规划政策应该支持和鼓励原有的拆迁建设，因为这是城市发展中一种比较新的、比较好的类型，居民的实际问题可以在投资少的前提下处理。

其次是资金阶段。需要更多的金融政策来支持和鼓励原有的拆迁建设，比如发放低息贷款。毕竟一栋楼的居民可能会有不同的存款和收入。如果这栋楼要拆迁建设，经济条件差的居民是否可以申请贷款，有了金融政策的支持，资金问题就有可能得到处理。

中国新闻周刊:你刚才提到了原房拆迁后增加面积、突破容积率的问题。然而，许多地方对容积率和建筑高度有严格的限制。这种突破可行吗？

王凯：一般来说，规划部门对容积率等数据有明确规定。比如在北京，二环以内的城市建筑高度，甚至外观和颜色都有明确的规定，所以在施工中要严格遵守规定。

然而，这些控制要求也有值得讨论的地区，用于原始拆除和原始建筑的具体工作。比如一个地区的建筑高度保持在20米以内，如果原来拆除后每层室内净高增加一点，整个建筑从20米增加到21米，其实从外面看不出来，但居民的生活体验会舒服很多。这是否可行取决于规划部门的建议，需要详细讨论。

中国新闻周刊:的确，原有的拆迁建设需要精细化管理，那么你认为未来原有的拆迁建设有可能成为城市更新的大趋势吗？

王凯：我觉得原来的拆迁建设会是一种趋势，但不一定是大趋势，因为还是很难调整。在房屋改造之前，原来的拆迁建设可能相对简单，因为都是单位住宅，一栋楼的居民都是同一个单位。商品房时代，生活群体多样化，收入水平差距大，年龄差距大，所以原来的拆迁建设并不容易。如今，地方政府和原住民都有勇气完成原来的拆迁建设。

另外，我希望原来的拆迁和建设应该更有前瞻性。我们不应该谈论房子，而应该考虑房子和城市之间的功能关系。这样建成后就不会发现不满意，或者与城市功能发生矛盾，需要重新拆除和建造。

比如重建后的房子可以加一层店铺，解决了老旧小区周边商业短缺的问题；比如在施工过程中，可以多考虑减碳。因为拆房建房是一个产生碳的过程，所以要多使用绿色材料、绿色技术和绿色施工方法。只有把事情做好，才能真正为未来建造好房子。

原题“王凯：原拆原建为什么难？”

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