张英洪：加快城乡制度融合发展

协调推进和有效实施新型城镇化战略和乡村振兴战略，是加快建立健全城乡一体化发展体制机制的基本要求。中共中央2019年4月 国务院关于建立和完善城乡一体化发展体制机制和政策体系的建议明确指出，要坚决打破制度机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互补、城镇互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

目前，市场自主实践型城乡一体化发展的新趋势，尤其是特大城市郊区，迫切需要政府主导的制度型城乡一体化发展的新突破。要打破户籍、土地、公共服务等制度机制的缺陷，有效为城乡一体化发展提供全方位的制度供给，加快形成制度型城乡一体化发展的新格局。

加快城镇居民的建立

身份平等开放的户籍制度

要实现城乡一体化发展，不仅要大力推进新型城镇化战略，走以人为本的新型城镇化道路，还要在制度上开启“城门”，让农民落户城市，成为新市民；要大力实施农村振兴战略，促进各种要素向农村流动，为农村振兴注入新动能，在制度上开启“村门”，让市民下乡成为新村民。作为一个统一的现代国家，我们应该建立和完善全国城市统一、开放、平等和公平的制度和制度框架，包括实现城市居民户籍身份的平等和自由迁移。

要真正落实国家户籍制度改革的最新政策，加快户籍登记立法，撤销农业户籍与非农业户籍、本地户籍与外地户籍的划分，按居民居住地统一登记为居民户籍。在城乡一体化发展过程中，选择在城市就业、创业、生活的农民将其登记为城市常住居民户籍，选择在农村创业、就业、生活的市民将其登记为农村常住居民户籍。坚持户籍随人离开，有效解决长期存在的户籍分离问题。取消“外来人口”和“外来人口”的称号，统一称入城就业、创业、生活的农民为新市民，入村就业、创业、生活的市民为新村民。坚持国家“一盘棋”制度建设，系统构建农民市民化、市民村民化制度机制。

加快改革完善

乡村土地制度

不仅要着眼于改革和优化农村土地制度，还要着眼于实现城乡一体化发展，改革和优化农村土地制度，以维护和发展农民土地权益。

首先，我们应该改革和完善农村承包土地制度。按照农村承包土地“三权分置”的方法，在坚持和保护集体所有权和农民承包权的前提下，释放和保障农村承包土地经营权，让广大新村民通过土地流转获得土地经营权，成为新农民。

第二，要改革和完善农村宅基地制度。根据宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的要求，农村宅基地使用权和农民房地产交易权的释放，既保护了原村民的宅基地使用权和房屋财产权，又赋予新村民租用原村民的闲置宅基地使用权和租赁或购买房产的财产权，并给予颁证保护。

第三，要改革完善集体经营建设用地入市制度。规范农村集体经营建设用地入市，一般不征收农村土地。当城市中的各种市场主体需要使用农村土地时，他们可以租用土地。充分利用农村废弃的集体公益建设用地，将其转化为集体经营建设用地，由村集体或农村新市场主体依法使用，促进农村全面振兴。

加快实现城市基本公共服务

均等化和方便化

促进城市基础设施向农村延伸，基本公共服务覆盖农村，建设宜居、宜居、美丽的农村。

一是加强农村基础设施建设，促进农村人居环境改善。统筹推进农村水、电、路、气、房、信息等基础设施建设，以及教育、医疗、养老等公共服务设施建设，使农村基本具备现代生活条件。

第二，要落实优先发展教育工作。坚持公立教育与民办学校并重，加强农村教育发展理念。加大教育投入，尽快将幼儿教育和高中教育纳入免费教育体系，建立学生免费午餐体系，确保学生食用安全、健康、安全。建立学生福利和家庭教育福利制度。推进教育发展和教育强国。

第三，要提高医疗养老保障水平。着眼于村庄常住人口结构变化的新需求，加强农村社区卫生服务站建设，方便新老村民就近就医，不断提高村民就医报销比例，以免费医疗为目标。针对农村人口老龄化的迫切现实，参照城镇职工养老标准，增加农村健康养老服务投入，不断提高农村基本养老金和福利养老金标准，缩小城镇养老金待遇差距，提高村民养老金标准。

加快建设，适应城乡融合发展

农村善治法

在城乡一体化发展过程中，传统村庄的人口、产业、消费等社会结构发生了历史性的巨大变化。由于传统的农村治理方法远远不能满足城乡一体化发展的需要，城乡一体化发展中的农村治理创新必须加快。

一是创新农村党建模式。加强党建引领的灵魂，在城乡一体化发展方向、公平正义价值观、服务村民问题导向、社会文明进步趋势等方面，体现党建引领的指导和把握。吸收新村民中的党员到村党组织，充分发挥新村民中党员人才的优势。

第二，创新村民自治模式。针对村民居住人口结构的巨大变化，尽快修订《村民委员会组织法》及相关地方法规和政策，将在村内创业、就业、生活的新村民纳入村委会选举框架，根据居住人口实施村民自治，让新村民依法参与村庄社区公共治理，开拓村民自治新局面。

三是创新集体经济发展模式。随着村里原住人口的自然老化和年轻村民离开村庄进入城市，一些村庄的老年人空心问题十分突出，原集体经济组织成员日益减少甚至消失。为了有效持续和维护集体经济组织的可持续发展，必须与时俱进，补充新村民作为集体经济组织的成员，以开放和整合的理念有序吸引更多的新村民加入新的集体经济发展体系轨道。

作家：张英洪

■ 北京农村经济研究中心研究员

来源 | 人民周刊 2024-03-29 06版

原题：“张英洪：加快制度型城乡融合发展”

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