温州五溪村诉区政府开庭：村委会不同意，1735名村民提起诉讼

四月十日，温州市中级人民法院公开审理五溪村委会诉龙湾区政府继续履行行政协议。 除特别标注外，本文照片均由澎湃新闻记者标注。 王选辉 摄

4月10日下午，3辆公交车载着160多名村民从五溪村来到温州市中级人民法院门口。很多村民第一次来法院审判。一路上，一些村民不断提醒:进入法院后，每个人都应该保持理性，调整情绪，尊重法院秩序。

59岁的村民张香妹坐在轮椅上，这在人群中尤为显眼。她承认自己去年摔伤了双腿，目前还没有恢复，但这次审判的机会非常罕见，也是为了维护村里的整体利益，所以她必须亲自听。

这是一个特殊的“民告官”案件，原因是滩涂收回后的行政协议和行政赔偿纠纷。为了保证案件的顺利开庭，温州市中级人民法院也启动了法院最大的法院。

案子传票。

被告为温州市龙湾区人民政府，原告为五溪村村委会和五溪村股份经济合作社，村委会和合作社负责人不同意起诉。超过一半的1735名村民以村集体的名义提起诉讼，然后立案。

“村委会不同意，超过一半的村民可以起诉”的法律依据是——《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条:村委会或者农村集体经济组织不起诉涉及农村集体土地的行政行为的，超过一半的村民可以以集体经济组织的名义起诉。

在司法实践中，引用上述条款的情况很少，这类案件在立案时有很多阻力，很少有人能最终进入审判过程。当天晚上，审判持续了近3个小时。审判长表示，合议庭已经充分听取了各方的意见，然后在合议庭认真评估后作出认定，然后宣布休庭。

代表龙湾区政府参加庭审的副区长蒙绍欢告诉本报，区政府非常重视依法行政工作。这个案子涉及的人很多，区里很重视。我们支持法院依法判决，肯定会从依法行政的角度积极行动，满足群众的合理合法需求。

海滩收回后，政策支持承诺未兑现

温州是沿海地区，但腹地被许多高山隔离。在此之前，土地的可用面积严重不足。这也让很多温州人不得不远离家乡，出去散步，这也直接阻挡了温州的发展。

向东发展，向海要地成为温州的选择。《温州日报》曾报道，2003年温州市布局规划新一轮围垦土地，计划在5年内完成过去50年的总围垦土地，面积超过15万亩。对温州来说，科学利用滩涂资源是实现土地增量的唯一选择。

永兴浅海滩涂位于温州东部，是围垦区之一。永兴街道所辖的许多村民以前在这里钓鱼养殖谋生，“靠海吃海”。

根据龙湾区政府在庭审现场出具的证据材料，2008年1月30日，龙湾区政府发布了《永兴浅海滩涂海域使用权回收政策实施办法》。根据细则，区政府对收回浅海滩涂海域使用权的村级集体给予政策支持，帮助方式为:补偿钢混结构建设的标准厂房，区政府建成标准厂房后，街道办事处负责分配到相关村庄。

2008年3月，龙湾区政府收回滩涂使用权时，承诺建设标准工厂，“免费分配给乙方(五溪村委会)，由乙方全部控制”。

2008年3月，永兴街道办事处根据上述政策文件，与包括五溪村在内的13个村委会签订了帮扶协议，约定了支付的标准工厂面积。

永兴街道办事处和五溪村委会签署的《政策支持协议》显示，乙方(五溪村委会)拥有位于永兴街道东部的滩涂海域使用权，面积10531亩，自愿将上述滩涂海域使用权交给甲方(龙湾区政府永兴街道办事处)，由龙湾区人民政府收回。根据文件，五溪村委会具体滩涂面积为2139.9亩，符合政策支持。

根据协议，甲方按照每亩30平方米(建筑面积)建设总建筑面积64197平方米钢混结构标准厂房的规定，收回使用后，将标准厂房容积率为1.5的扶持政策免费分配给乙方，由乙方全部支配。

永兴浅海滩涂原来的地方已经成为围垦区。

海滩使用权被收回后，村民们也在等待政府将标准厂房建成后移交给村委会。

根据龙湾区政府提交的证据，2015年6月5日，标准工厂通过了检验。但标准工厂并没有“免费分配”给村委会，而是由温州永兴标准工厂有限公司(以下简称“永兴标准工厂公司”)接管运营。其中，五溪村经济合作社以17.26%的股份成为企业股东。

永兴标准厂房公司于2016年9月至2024年1月按股权比例向村里分配租金盈利，但从未向村里办理产权登记。

五溪村村民确认，确实每年都有一定的标准工厂租金盈利。但也有村民认为标准工厂租金太低，提出质疑:“这与政府之前承诺的‘免费分配’和‘归村支配’的承诺不一致。”一些村民要求将标准工厂的产权登记在村委会名下，以确保村集体资产不受侵犯，这样他们就可以“脚踏实地”。

村委会不同意起诉，超过一半的村民联名后被立案。

村民们几次向村委会和街道办事处负责人反映标准工厂的产权登记问题，但都没有结果。他们开始思考:有没有可能通过行政诉讼来保护村庄的整体利益？

根据规定，由于涉及村集体财产，如果要提起诉讼，需要村委会盖章。村民们找到了五溪村委会主任施昌棣，被拒绝了。让村委会起诉街道办事处和区政府，但他们不能通过。4月12日，该报致电施昌棣，询问村委会不同意起诉的原因。施昌棣说:“我不方便透露这个。”

村民们纷纷抵达法院门口，等待进入法院。受访者提供图片

2023年5月，村民们找到了北京万典律师事务所主任王卫洲律师。王卫洲表示，如果村委会不同意行政行为，超过一半的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼，以维护集体土地所有者的权益。

“这一规定理论上是可行的，但在司法实践中，村民很难组织起来，也很难得到法院的立案。”王卫洲也给他们打了一针“疫苗”。

在王卫洲15年的行政诉讼代理经验中，没有一起以此法规为由开始立案的案件。他总结了几个原因:第一，村里人太多，很难组织一半的人愿意起诉；第二，村民们觉得“民告官”没有希望，诉讼费时费力，不愿意参与；第三，农村关系复杂，村委会不支持诉讼，村民动力不大。与此同时，一些地方法院也会对此类案件进行严格审查，限制立案条件的“加码”。

和王卫洲沟通后，村民们也上网查了一下，但是没有找到类似的案例。他们只找到了最高法的判决案例，“结果被最高法驳回，理由是村民人数不到一半”。

要起诉，首先要确定诉讼代表人。行政诉讼法第二十八条规定，当事人数量较多的共同诉讼可以由当事人选择代表人进行。代表人的诉讼行为对其代表的当事人有效，但代表人应当经代表当事人同意，变更、放弃诉讼请求或者承认对方的诉讼请求。

五溪村35个生产队1641名村民签名，按下手印后选出5名诉讼代表人。

没想到，一个月后，王卫洲收到了五溪村村民的反馈。经过全村35个生产队1641名村民的签名和推荐，陈学明、董孔韬、李新水、周加权、吴守武被选为案件诉讼代表人。经过三天的宣传，没有村民提出任何问题。除了聘请律师，诉讼代表人的权限还包括协调、听证、证据调查、申请信息披露、行政复议、起诉、上诉等。

根据2023年9月7日五溪村委会发布的一份证实，五溪村集体经济组织成员人数为2976人，列出名单的1641人均为五溪村集体经济组织成员。

参加联系的村民欧鹏(化名)表示，村民们在村民群中提到准备提起标准工厂的行政诉讼后，非常积极。事实上，签署推荐代表授权委托书的村民超过1800人，但一些村民存在签名不规范等问题。他们选择了1641人，最终确定了1641人。

2023年10月7日，村民委托律师王卫洲正式向温州市中级人民法院提交立案申请。欧鹏表示，温州市中级人民法院立案庭向1641名村民提交了身份证，要求所有想起诉的村民持有身份证和起诉状并拍照。

他说：“组织这么多人签名，按下手印已经很不容易了，还要增加手持起诉状，拍照，这是另一个‘大工程’。”欧鹏说。没想到，乡亲们已经很配合了，两个月就完成了这个要求。有些村民在外地工作，不能参加手持证件拍照，还有200多名新村民参加诉讼。最后确定1735名村民提起诉讼，并提交签名、手印、手持身份证、起诉状等相关资料。

12月12日，律师再次向温州市中级人民法院提交立案申请。9天后，温州市中级人民法院回复:“经初步审查，诉讼符合立案条件，我院决定登记立案。”

欧鹏感慨地说：“能够走到立案这一步，大家也期待着通过诉讼，依法维护村庄的整体利益。

审判现场:政府表示，产权将在村委会名下。

原被告双方在立案4个多月后，积极准备证据材料和答辩状。

王卫洲说，对于这种情况，很多村民都想参加旁听，律师也积极与温州市中级人民法院沟通，尽量使用可容纳人数最多的法院进行审理。4月2日，村民收到温州市中级人民法院传票，开庭时间确定为4月10日。与此同时，确定的法院也是一个可以容纳数百人的大法院。

庭审前，3辆公交车将160多名村民运往法院门口。许多村民第一次来法院参加审判。在审判过程中，村民们更加合作，没有人吵闹。

龙湾永兴街五溪村。

审判现场，原告(五溪村委会、五溪村股份经济合作社)要求被告(龙湾区政府)为其标准工厂办理房地产登记手续，原告自行支配管理的诉讼请求能否成立，成为审判的核心焦点。

根据龙湾区政府提交的证据，涉案标准厂房于2015年8月1日转让给永兴标准厂房公司。五溪村经济合作社是永兴标准厂房公司的股东之一，占股17.26%。永兴标准厂房公司自2016年9月9日至2024年1月22日以来，均按股份比例向原告分配标准厂房出租收入。

五溪村委会。

王卫洲表示，被告应为原告办理产权登记并转让厂房，被告应保证原告安置厂房的所有权，但在实际履行中已经变味，被告希望向原告提供一份股份。

“如果一个企业的经营状况不好，它的资产可能会丢失，财产会随着债务风险而消失。如何保证五溪村这么多村民赖以生存的标准工厂？”王卫洲说，集体财产不应该被侵犯。

龙湾区政府诉讼代理人表示，虽然此案的主体是原告，但原告以村民超过法定数量的比例以原告的名义提起诉讼。被告(原告)以标准工厂公司股东的名义交付和共享租金，可以看作是双方对原帮扶协议的实际履行。

永兴南园小微企业创业园

在庭审现场，龙湾区政府出示了《专题会议纪要》，显示区政府于2023年10月26日召开了永兴街道五溪村南园小微园标准工厂产权证办理相关事宜大会，确定了产权证办理事项。该纪要表示，将“按照村二产安置产权证办理方式，按份额共同完成大产权登记”。

龙湾区政府还在法庭上提供了两份补充证据，证实涉案标准工厂于2024年4月7日完成了不动产权登记手续，权利人名称为温州东部新城建设投资集团有限公司。

龙湾区政府诉讼代理人表示，经与相关单位确认后，原告将成为大产权登记的共有人之一，即(产权)将以原告的名义登记，最终不会登记在标准工厂企业。原告担心的资产不会被侵占。

王卫洲说，五溪村已经向政府移交了数万亩滩涂使用权，支持政府的行为。政府也应该根据合同给予完整的安置标准，让村民有收获感和安全感，让村民的资产掌握在自己手中，而不是其他企业。

龙湾区政府诉讼代理人表示，被告单位积极正确地处理事件，愿意合法合理地处理事件，也将维护村民的合法权益。

除了产权处理事项外，双方还回复了延期交付损失、容积率不一致、财产损失等相关事项。审判持续了两个多小时，审判长没有当庭宣判。

参加庭审的龙湾区副区长蒙绍欢告诉本报，区政府一直非常重视依法行政工作。区领导参与行政诉讼案件是政府依法行政的体现，也是尊重司法的具体行动。

针对这个案例，他指出这个案例涉及的人很多，区里很重视。我们支持法院依法判决，肯定会从依法行政的角度积极行动，满足群众的合理合法需求。

永兴标准厂房公司董事长杨胜驹针对目前涉案标准厂房的相关问题，告诉《ThePaper》(案件)相关问题寻求街道对接。永兴街道办事处主任孙剑说:“我们不是协议的主体，也不是被告。具体来说，在法律程序上，我们将绝对尊重法律。”

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