汪思敏｜刑事合规检察建议研究-基于涉案企业合规检察改革背景切入

原创 汪思敏 上海市法学会 东方法学

检察机关作为法律监督机关向企业提出刑事合规检察建议，不仅有利于降低企业犯罪风险，也体现了检察机关实施当前民营企业犯罪治理政策的具体体现。当前，我国企业合规检察在实践中的建议主要有“相对不起诉”。 “企业合规检察建议”模式 公益诉讼有两种方式，因为检察机关对相关公司提出的合规检察建议质量不高、目的性和可执行性低、检察建议后保证制度落实的遗憾和行政处罚，严重影响了刑事合规检察建议的效果，为构建更加科学完善的刑事合规检察建议制度，应通过畅通行政执法与刑事司法的衔接，完善检察建议的监督实施机制，重视交叉学科人才的培养，提供保障。

引言

构建具有中国特色的社会主义法治营商环境，既是进一步推进中国法治现代化的必然要求，也是全面推进依法治国、建设法治中国的必然要求。法治经营环境不仅是新时期实现中国经济高质量发展的推动者，也是我们从容应对百年来从未发生过的巨大变化，妥善处理安全发展和稳定联系的压舱石。因此，如何以法制思维优化经营环境的法治路径，成为考验各级司法行政机关的重要课题。

2021年4月，最高人民检察院发布《关于开展企业合规改革试点工作方案》(以下简称《方案》)，指出检察机关在依法作出不批准逮捕、不起诉决定或者根据认罪从宽制度提出轻量刑建议的同时，督促涉案公司做出合规承诺，积极整改措施，根据企业涉嫌具体犯罪，结合实际办案情况，促进企业合规守法经营。因此，《方案》明确了两种模式：合规检察和检察建议。刑事合规检察建议是我国检察机关在充分借鉴国外合规制度的基础上，结合我国经济发展和行业发展现状，探索出一种适用于我国公司的刑事合规方式。由于我国企业合规改革起步较晚，检察建议自身刚性约束不足等问题，导致刑事合规检察建议在实践中难以达到预期效果。所以，以涉案企业合规检察改革为背景，充分研究我国刑事合规检察建议，具有很强的实践价值。

检察机关参与企业合规的内在逻辑

企业合规起源于20世纪的美国，在英国、法国、德国等国家得到广泛实施，后来成为公司自治的切实可行方式。所谓“企业合规”，是指企业应当依法依规开展经营活动，拒绝和防范相关违规行为，最终形成依法依规开展经营活动的习惯，督促员工第三方等合作伙伴采取依法依规的经营方式。

（一）

促进企业健康发展的必然要求

根据相关企业家犯罪报告的数据，企业和企业家刑事风险频发的原因不仅受到外部商业环境的影响，还来自企业内部的各种治理缺陷。刑事风险遍布公司日常经营、财务管理等多个阶段，内部法律纪律控制薄弱，违法违规内部发现率低，企业高管依法合规意识冷漠等。，所有这些都形成了诱发或促进公司和企业家刑事风险频繁发生的内生因素。传统的事后处罚办案方式很容易导致“办案搞垮企业”的后果，这将对企业和相关员工、股东、客户造成不可挽回的损害，进而影响社会稳定和经济健康发展。目前，中国经济面临多重挑战，公司逐渐意识到企业合规的重要性。后期处罚显然不利于经济秩序稳定和社会可持续发展。合规整改提供了预防措施。企业可以通过检察机关更积极地参与企业治理，更准确地识别和控制刑事风险，从而促进企业合规经营。

（二）

现实基础检察机关司法理念转型

我国有很长一段时间的行政单位推进行政合规，一些行业已经在探索行政合规。虽然还没有普遍推广，但仍然为公司实施刑事合规提供了相关的实践基础。检察机关作为法律监督机关，也是服务和保障企业发展的重要司法力量。最高人民检察院部署不仅要落实国务院关于加强知识产权保护的建议，还要求“牢牢把握宽严相济的刑事政策，落实认罪从宽制度”，推动国家治理体系和治理能力现代化，推动企业合规改革，探索企业合规作为司法裁量的重要环节。通过总结成功实践，细化制度管理，提供实践样本和改革经验，促进刑法和刑事诉讼法的修改，为企业合规治理提供法律支持和制度支持。

在第一批试点中，检察机关不仅负责推进整改，还负责验收，其专业性和检察职能界限受到质疑。第二批试点通过制定《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)》，引入第三方共同组建本地区管委或工作组。检察机关负责审查合规监管人名单、涉案企业合规计划、合规检查书面材料，并提出意见和建议；由于行政单位对特定领域比较熟悉，检察机关应当在合规检查中有针对性地加强与第三方机制管理委员会的协调沟通，确保合规整改更有针对性、更高效。比如湖北省随州检察机关申请银行非法发放贷款案件，邀请当地银监局派人，与NPC代表、CPPCC委员、律师共同组成第三方监督评估机构，组织指导制定和完善针对性、有效性和可操作性的合规计划，邀请行政监督机构代表、专家学者、律师参与听证会，确保合规整改和合规建设取得实效。与此同时，企业合规不起诉也需要处理侦诉衔接与刑行衔接的关系，实现程序上的衔接，实体上保证刑事鼓励的有效性，防止“纸面合规”的发生。

（三）

企业建立诚信体系的现实需要

诚信不仅关系到企业的竞争力，也关系到企业的生存和发展，更深刻地影响着经济运行和社会风气。中国建立了相对完善的市场信用体系和法律监督体系。但由于种种原因，仍存在一些公司不诚实、钻法律漏洞等现象，在一定程度上影响了市场秩序。通过推进涉案企业合规改革，检察机关不仅对涉案公司给予了深刻的警惕和教育，防止今后可能再次发生违法犯罪，还为相关领域的企业合规经营提供了样板和参考，促使企业深刻认识到诚信合规的重要性，牢牢把握合规工作的真实内涵，将合规理念贯穿于日常工作和行为中，有意识地制定出具有针对性、有效性和可行性的合规计划。使信用合规成为一种必要的行为准则，从而促进社会信用体系的建设。

（四）

实践支持企业合规改革

在传统的办案模式下，检察机关通过提出检察建议、提起公益诉讼等方式，对办案进行批捕、起诉，参与社会治理。公司合规制度赋予检察机关以新的、积极的方式参与公司内部治理。通过探索公司不起诉的附加条件和企业合规性的宽泛制度改革，公司受到刑事鼓励，督促企业合规整改，帮助企业建立完善的管理制度，从而促进市场法制化。比如山东省沂南县Y公司、姚某明等人串通招标案件，促进案件合规性升级为行业合规性，帮助在招标领域形成合规性建设的法律氛围，办理案件，保护企业，完善一项制度，保证一个行业的良好效果。浙江人民检察院在依法惩治涉企犯罪的同时，对涉非公有制经济案件的立案监督和拘留必要性进行专项审查，依法消除或变更犯罪情节轻微的民营企业家170项强制措施。

二是刑事合规检察建议的制度优势

检察建议是我国检察机关履行法律监督职能、参与社会治理、预防和减少违法犯罪的重要途径。涉案企业合规改革是检察机关在新形势下全面服务保障企业发展的创新探索，是传统检察职能路径的必要延伸和应对，符合社会经济发展时代的要求。检察机关向涉案公司发出刑事合规检察建议，对有效履行检察建议的涉案公司给予刑事激励，既能促进个别企业经营管理制度的完善，又能从点到面促进行业共性问题的治理，要求行政单位、行业协会、商会对行业进行集中整治，促进行业合规建设，从而达到一般预防效果，这与检察机关的职责不谋而合。

一方面，作为宪法规定的法律监督机关，我国检察机关可以在办案过程中向有经营漏洞的公司提出刑事合规检察建议，要求其完成内部合规整改，从而降低企业犯罪风险。由于检察建议具有制发范围广、内容灵活的特点，因此可深入参与社会治理。主要体现在，公司的检察建议不仅可以提供业务风险提示，还可以提出业务管理合规警告或整改要求；检察机关可以根据被建议企业的情况、涉嫌犯罪的严重程度、涉案公司的补救悔改情况，确定检察建议的内容；检察建议的制定目标可以是具体指涉案公司，也可以是行业合规检察建议，检察建议可以由行政机关和协会制定。正是因为检察机关作为集体利益的代表，决定了他们可以在实施企业合规机制方面取得巨大成就，从而实现企业利益保护和社会利益保护的“双赢”。

另外，刑事合规检察建议也是检察机关实施当前民营企业犯罪治理政策的具体体现。恢复司法强调修复受到犯罪侵害的社会关系，不因判处实体责任刑而被视为处罚犯罪的唯一途径。特别是在办理涉企犯罪案件时，考虑到对企业及其主要责任人的处罚可能会给民生和就业带来巨大的波动，检察机关在程序方面遵守“少捕慎诉谨押”的办案理念，对企业负责人涉及的经营性犯罪提出适用缓刑建议，可以依法不捕，不诉，不判实刑。2020年7月，最高人民检察院印发的《关于充分发挥检察职能服务保障“六个稳定”和“六个保险”的意见》进一步要求:重视积极复工复产、生产自救、努力保障就业机会作为审查判断是否存在社会危险的重要考虑因素，谨慎使用逮捕措施。涉案公司在合规整改中付出了代价，消除了内生性犯罪的隐患，完成了对犯罪的有效处罚和预防。在此过程中，检察机关也成为恢复司法的积极实践者。中国有大量的中小企业。这些企业经营结构单一，抗风险能力弱。如果适用于合规调查，会给企业带来很大的负担，很难达到合规目的。检察机关在制定刑事合规检察建议时，如果能充分利用起诉裁量权和量刑建议权，鼓励涉案公司按要求履行检察建议，就能有效引导和督促符合条件、合规意向强的涉案企业建立或完善内部合规管理体系。这对民营企业实施犯罪治理政策具有重要意义:一方面可以防止或减少刑事判决带来的直接影响和进一步影响；另一方面，也可以保护员工和合作伙伴免受利益损失。

第三，企业合规检察建议的实践模式

最高人民检察院发布的《人民检察院检察建议工作规定》首次提出了“社会治理检察建议”。这类检察建议更强调协助指导有关单位及时完善内部风险防控机制，体现了“源头治理”的思维。由于适用范围没有限制，检察机关认为需要在办案过程中“改进工作，完善治理”的，可以发布社会治理检察建议。建议可以是风险警示。对此，学界普遍认为刑事合规检察建议属于这一类型，也可能是合规警告或整改要求。就我国实践中企业合规检察建议的实践模式而言，主要有“相对不起诉” “企业合规检察建议”方式 公益诉讼有两种方式。

（一）

"相对不起诉 “企业合规检察建议”

目前，根据各地相关检察实践，检察机关普遍采用“相对不起诉” 通过企业合规检察建议，鼓励涉案公司堵塞漏洞，建立合规管理体系。在做出不起诉决定后，通过实地走访，根据情况制定检察建议并公开宣布，督促及时建立刑事合规制度，通过定期跟踪回访，帮助企业依法开展刑事合规管理。

在这种情况下，在实践中，经常会出现检察建议约束力不足的问题，因为无论公司是否合作，检察机关是否按照检察建议的要求进行整改，检察机关都无法对其进行实质性的约束，因此企业合规检察建议失去了激励效果。在这种模式下，检察建议仍然没有摆脱传统检察建议的弊端，在法律效力上与传统检察建议基本一致。其有效实施需要依靠企业内部意识和外部监督保障，存在检察建议内部强制性不足的问题。在没有强制执行力和惩罚威慑力的情况下，检察建议在不起诉决定的情况下，仍然存在很大的疑问，可以在多大程度上促进企业的合规建设。

（二）

“企业合规 “公益诉讼”方式

随着环境公益诉讼主体的扩大，相关法律法规不断完善，环境公益诉讼已成为检察机关约束企业环境污染的有力途径。当前，一些基层检察院通过对小微企业的探索，对其进行了“企业合规” 解决生态环境损害问题的公益诉讼方式，如南京市建邺区检察院探索“相对不起诉” 检察建议 公益诉讼中小微企业的合规方式将企业合规与公益诉讼相结合；广西壮族自治区河池市金城江区检察院对“公益诉讼” “企业合规”办案方式，在申请机械租赁公司私自改变土地使用的案件中，发布行政公益诉讼前的检察建议，建议督促涉案公司恢复环境原状。通过社会调查，我们多次走访城市管理执法局、自然资源局和公司所在地的镇政府，与负责人建立正常的沟通机制，进行讨论和讨论，制定企业合规计划。自然资源局、农业农村局、镇政府共同组成第三方监督评估机构，指导企业履行合规计划，定期通知检察机关实施计划，通过“回头看”和公开听证，确保整改效果。

这种模式的积极之处在于可以加强合规检察建议的刚性。如果涉案公司没有积极回应检察建议的需求，检察机关可以继续提起公益诉讼；如果企业能够有效回应检察建议，积极整改，可以作为检察机关衡量公益诉讼罚款的因素，也可以结束案件审查。

第四，刑事合规检察建议的局限性

检察机关对相关企业提出刑事合规检察建议的意义在于监管法律的实施，帮助企业完善自身制度的不足，促进企业在合法条件下实现更长远、更健康的发展，促进市场经济健康稳定发展。然而，由于目前的客观条件，企业合规检察建议的实践主要有以下三个限制。

第一，检察机关对有关公司提出的合规检察建议质量不高、目的性和可实施性低等问题。在检察建议清晰、有针对性、有专业指导的前提下，涉案公司更愿意花费人力物力来完善业务管理漏洞。但目前检察机关工作人员的专业知识大多以法律为主，对经济、管理、生产安全等方面涉足较浅，无法向涉案公司提出操作性强、可实施性高的检察建议，导致合规检察建议质量低，难以实施。

第二，在向涉案公司提出检察建议后，不能保证检察建议的有效实施。检察建议是执法机关与被监管单位沟通的一种方式，本质上具有社会综合治理检察建议的特点。在实践中，这种检察建议通常是在审查后发布的，这也是其约束力有限的重要原因，不能引起涉案公司的重视。根据《人民检察院检察建议工作规定》的要求，被建议单位收到检察建议后，必须在两个月内作出处理，并作出书面答复。由于处理周期仓促，企业很难在这个周期内提出一个科学、完善、可操作的合规计划。

最后，减少企业合规行政处罚的想法。由于企业的合规检察建议通常是在不起诉决定后制定的，企业已经获得了实体利益。在很多情况下，虽然检察机关不会起诉，也不会追究刑事责任，但应当受到行政处罚，因为涉罪公司的行为之前已经形成了行政违法行为。当前我国部分检察机关的探索是先向公司提出检察建议，再向主管部门提出行政处罚的检察建议。该系统在机制上解决了刑事和行政之间的联系问题，使被赋予刑事宽容的公司能够在短时间内受到相应的惩罚，从而避免了刑事和行政的“双重宽容”；然而，行政处罚对企业的负面影响不亚于起诉和判刑。一些企业在受到严格的行政处罚后，可能会失去继续整改的主动性。

第五，完善刑事合规检察建议的路径

明确检察建议的使用节点以及如何加强检察建议对企业的激励是加强检察建议的有效运行迫切需要解决的问题。结合相关实践，可以从加强检察建议质量、畅通行政执法与刑事司法衔接、完善检察建议监督实施机制三个方面进行完善，进一步发挥检察建议的制度优势。

第一，畅通行政执法与刑事司法的联系。通过加强企业合规改革在程序启动、合规调查、结果处理三个方面的刑事衔接，有效统一行政监管和刑事处分，可以充分发挥企业合规的综合治理功能。根据刑事诉讼法和涉案企业合规相关文件的规定，检察机关对涉案公司作出不起诉决定后，认为需要给予行政处罚、处罚或者收走其违法所得的，应当依法向相关主管部门提出检察意见，移交相关机关处理。同时，由于企业犯罪大多是经济犯罪，涉及企业的行政处罚，合规治理“一盘棋”可以通过检察机关与行政监督机构的协调和衔接，依托社会信用体系建设和财产行政处罚措施，尽可能缩小刑事法律与行政规章的处罚差异；此外，检察建议可以通过充分发挥检察建议的时间灵活性优势，在不同阶段发布。青吴嘉三地检察机关和应急管理局通过行刑衔接，签署了《长三角生态绿色一体化发展示范区关于加强涉案企业合规行刑衔接的工作指引》和《落实“八号检察建议”合作备忘录》，进一步提高检察建议的限制性。针对行政单位管辖范围内的问题，行政单位应当及时告知愿意整改、有条件的企业，可以向检察机关申请企业合规，使制发检察建议的工作进一步探索，并以书面签约的形式明确规定企业合规整改互认，使企业合规真正取得实效。

第二，完善检察建议监督实施机制。长期以来，检察机关提出的“刚度”问题一直是检察机关亟待解决的难题。目前，一些企业认为检察机关提出的检察建议意味着没有起诉或惩罚，认为没有实施检察建议就不会有相关的惩罚，从而影响刑事合规检察建议的实施。同时，提出相关建议后，对企业实施的长期监督机制缺乏。针对这种情况，检察机关可以通过建立定期回访涉案公司的机制，与涉案公司的直接行政部门合作，对涉案公司的上级单位实施刑事合规建议进行检查；对于涉案公司实施合规推荐的情况，检察机关可以进一步提出建议，由行政部门和检察机关监督实施。从而增强合规检察建议的约束力；鉴于检察建议缺乏“刚度”，可以通过企业合规 公益性诉讼，合规检察建议 附条件不起诉的有机融合，并将其合规整改性能引入诉讼中，作为检察机关最终处理的依据。此外，为了进一步提高合规检察建议的约束力，检察机关可以针对涉案企业在一定期限内未落实合规检察建议的情况，再次起诉涉案问题，从而增强刑事合规检察建议的“刚性”。

最后，检察机关应重视拓宽检察人员对市场经济、管理知识的储备，重视交叉学科人才的培养。在申请涉案企业合规案件时，代表检察机关承担起监督、指导和协助涉案公司建立规章制度、进行合规整改的责任，对检察人员的专业素质提出了更高的要求。因此，在加强行业知识培训的同时，可以邀请相关行业的特邀检察官助理通过充分发挥特邀检察官助理的优势，参与企业经营状况调查，提出专业意见；同时，要完善检察机关与涉案公司之间的沟通机制，可以邀请市场经济学相关专家、涉案公司人员和检察人员在提出刑事合规检察建议前召开合议院，确保检察机关在提出检察建议前充分调查企业问题和现状，深入了解企业情况，提出可操作性强、可实施性高的建议，确保刑事合规检察建议的提出不仅保证了法律的实施，同时也考虑到公司的发展。

结语

目前，我国涉案企业合规改革已进入“深水区”。要继续深化改革，需要有问题意识，找出改革中的主要矛盾和关键问题，有针对性地解决。作为检察机关延伸检察办案职责、落实刑事司法政策的具体实践，涉案企业合规也充分体现了检察机关参与社会治理的有效途径，进一步推动企业合规的实施。构建面向中国法治现代化的公司合规制度，必须逐步完善企业合规检察建议的激励制度。对于犯罪情节轻微、社会危害小的涉罪公司，检察机关要坚持“少抓、少押、少诉”的司法理念，充分发挥检察建议的制度优势；同时，通过鼓励涉案公司发挥主观能动性，建立或完善合规管理体系。

原题：汪思敏｜刑事合规检察建议研究-基于涉案企业合规检察改革背景的切入

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