第6期：责令移交配套教育设施，补偿该如何计算？

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读

当土地使用权出让合同未对地块配套的教育设施移交及产权归属作出约定时，行政机关是否有权要求开发商移交该配套教育设施？若有权要求，又该如何履行程序并支付合理对价呢？本案为解决这一问题提供了有益的参考思路。

裁判要旨

1. 判断开发商是否有移交配套教育设施的义务，应以土地出让合同的约定为基础，若无约定，则依据缔约时的相关规定。

2. 行政机关要求开发商移交配套教育设施时，应充分听取开发商的意见，并综合配套教育设施建设运营的实际情况制定合理补偿标准。

基本案情

再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：某区住建局。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：某公司。

2001年9月28日和2002年8月9日，原广州市国土资源和房屋管理局与某公司先后签订了编号为穗国地出合〔2001〕×号和穗国地出合〔2002〕×号的两份《广州市国有土地使用权出让合同》。在合同附件有关“产权移交给政府的市政设施、公建配套项目”的栏目中，前一份未填写任何内容，后一份则用斜线划去。2000年代初期，某公司在涉案地块上建成并兴办了某附中、某小学、某幼儿园，并于2005年、2009年将涉案教育设施分割登记在其名下，对涉案教育设施拥有较为完整的财产权益。2021年4月27日，某区住建局作出《整改通知书》，认为涉案地块属于2000年5月21日该地区撤市设区后出让的地块，且对配套教育设施的移交及产权归属未作约定，按照《某区解决居住区配套教育设施未建未移交历史遗留问题实施方案》的要求，责令某公司于2021年6月底前完成涉案教育设施的移交手续。某公司不服，起诉请求撤销上述《整改通知书》。

裁判结果

广州铁路运输法院一审判决驳回某公司的诉讼请求。宣判后，某公司提起上诉。广州铁路运输中级法院二审撤销一审判决，改判撤销被诉《整改通知书》中关于责令某公司限期完成A - 01地块上的涉案教育设施移交手续的部分决定内容。宣判后，某区住建局向广东省高级人民法院申请再审。

广东省高级人民法院再审认为，涉案土地采用“毛地出让”的特殊方式，某区住建局仅依据土地出让合同订立的时间就认定涉案土地系在2000年5月21日之后出让，证据不足，有关方案不能作为涉案教育设施应予移交的依据。此外，移交对价应体现配套教育设施“已运营多年”与“仅建成未运营”的差别，且在补偿事宜未妥善解决的情况下，某区住建局直接作出整改通知责令某公司移交涉案教育设施，不利于保障某公司的合法权益，程序上不具有正当性。故裁定驳回某区住建局的再审申请。

案例评析

涉案教育设施是某公司依法受让国有土地使用权、足额支付土地补偿费和出让金后全额投资建设而成。某区住建局作出《整改通知书》责令某公司移交涉案教育设施，其事实根据和法律依据是否充分，处理方式是否恰当，是本案审查的焦点。具体而言，需厘清以下几个问题：一是涉案土地出让合同是否约定某公司建设的配套教育设施需向教育部门移交；二是在无约定的情况下，某公司是否依法负有移交涉案教育设施的义务；三是某区住建局如需使用涉案教育设施，应如何履行程序及支付合理对价。评析如下：

1. 开发建设单位是否有移交配套教育设施的义务，首先看是否有明确的协议条款约定，若无明确约定，则由缔约时相关政府部门制定的规范性文件来填补漏洞。从涉案两份合同的内容及证据情况看，无法确定涉案地块与合同的准确对应关系。前一份合同未填写内容，可理解为合同当事人未明确所建市政设施、公建配套项目的产权是否需移交给政府；后一份合同用斜线划去，可理解为合同当事人达成所建市政设施、公建配套项目的产权无需移交给政府的合意。对于无约定的情况，应按相关规定判断是否需要移交。《广州市居住区配套教育设施历史遗留问题处理工作方案》规定，配套教育设施移交按“有约定从约定、无约定按规定、例外”三个原则实施。某区制定的《某区解决居住区配套教育设施未建设未移交历史遗留问题的实施方案》规定：2000年5月21日之后出让土地或因地块规划条件变更而签订出让合同补充协议，且变更的规划条件增加配套教育设施的，应纳入移交范围。

2. 土地出让时间的认定，不能仅依据土地出让合同的签署时间，而应结合履约过程判断。在案证据显示，1998年11月4日，某区某镇人民政府与某公司签订《土地补偿协议书》，约定某公司按每亩10万元向该镇政府支付土地出让金及有关税费。某公司在1998年11月获得规划部门核发的建设用地规划许可证后，于2000年5月前实际获得该镇政府交付的土地，并于2000年1月开始动工建设。因此，从涉案项目签订供地协议、审批建设、签订出让合同等一系列履约过程来看，可认定涉案土地采用“毛地出让”的特殊方式，原广州市国土资源和房屋管理局与某公司订立《广州市国有土地使用权出让合同》的行为应视为对之前毛地出让和开发事实的进一步确认和完善。某区住建局仅依据土地出让合同订立的时间就认为涉案土地系在2000年5月21日之后出让，主张涉案教育设施应予移交，理由不成立。

3. 行政合理原则和程序正当原则是行政活动的基本原则，任何行政执法行为都不得违反。在法律没有明确规定的情况下，这两个原则也是执法行为的基本准则。行政机关基于公共利益需要运用行政手段整合调配现有教育资源无可厚非，但涉及利用他人合法产权的配套教育设施时，应遵循上述原则审慎处理。涉案地块土地出让金未扣减教育设施配套建设资金，涉案教育设施建成后，某公司分别于2005年、2009年将其分割登记在名下并获发产权证书，登记房屋份额为“全部”，附记注明“此证含土地使用权和房屋所有权”，某公司对涉案教育设施享有较为完整的财产权益。某公司将涉案教育设施用于兴办非营利性的中小学和幼儿园，符合规划确定的配套教育用途，办学近二十年来，为学校建设和运营持续投入，取得了较好的品牌成果，具有合理且值得保护的信赖利益。某区住建局基于公共利益需要，要求某公司移交涉案教育设施，并提出拟按《广州市居住区配套教育设施历史遗留问题处理工作方案》（穗府办函〔2019〕99号）的规定，根据市建设工程造价管理站公布的上一年度同类工程的参考造价对接收时的配套教育设施建设成本进行核定，由教育部门参照该建设成本给予补偿。然而，上述工作方案在补偿方面仅区分了配套教育设施“已建成”和“未建成”两种情形，忽视了“已建成”情形下“仅建成未运营”和“已运营多年”的重大价值差别。某区住建局在拟定补偿方案时未考虑该差别，未结合涉案教育设施已建成和运营多年并取得较好品牌成果的实际情况，未充分权衡移交行为对某公司造成的影响和损失，有失公平合理。同时，某区住建局在未与某公司就涉案教育设施的移交事项协商一致、补偿事宜未妥善解决的情况下，就责令某公司移交涉案教育设施，不符合“作出对当事人不利的行政处分之前应当先听取其陈述和申辩意见”的正当法律程序原则。

案号：（2023）粤行申3182号

作者：李 捷

原标题：《第6期 | 责令移交，补偿怎么算？》

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