上海郊区：上海郊区：公共设施和服务的“洼地”

04-07 10:42

陆家嘴摩天大楼，衡量梧桐区咖啡弥漫，CBD白领精英聚集在一起，构成了很多人对“魔都”上海的印象。上述景观基本存在于中心城市，而上海中心城市面积只有660平方公里，占上海市总面积的十分之一。另外，上海的面积是十分之九的广阔郊区。

虽然也有一些因为大项目而为人所知，但是上海郊区整体上很少受到关注，等待“发展”，而且“发展滞后”、“景观滞后”。

那上海郊区建设发展不足、不平等有什么体现呢？与上海城区相比，郊区有哪些明显的弱点或特点？在我国城乡建设中，基层设施与公共服务是检验区域平衡的重要组成部分，也是最不同的行业。基于近年来郊区的统计数据和实地调查，特别是2025年2月至3月对郊区近10个城镇和村庄的调查，本报研究所的研究人员在基层设备和公共服务领域选择了一些重要层面，呈现出上海郊区相对较弱的现状。

郊区人口倒挂，城市对郊区的反馈不足

上海郊区主要是指面积约5680平方公里的中心城区(约外环线外)，包括闵行区、宝山区、嘉定区、金山区、松江区、青浦区、奉贤区、崇明区、浦东新区外环线。经过30年左右的城市发展，以及城市化和郊区化的叠加，特别是工业迁移和城市建设拆迁，构成了今天的上海郊区。

上海郊区一、二、三产业混合，包括农业区、大量园区、开发区、商业聚落或旧城区。土地的用途和居住形式也非常多样，包括农村集体土地和自建房屋、老集镇和老街等自然初级聚落的延续，以及计划搬迁的新城和“大居”、集中居住区，商业开发住宅等。

上海郊区人口密度低，外国人占比大。而且，与欧美郊区聚集高收入人群的情况不同，上海等国内城市郊区居民的收入几乎都低于城市地区。

如表1所示，人口密度在1万人/平方公里以下的区域都在郊区。外国人占一半以上(即“人口倒挂”)的四个区域也是郊区:从高到低为松江、青浦、嘉定、奉贤。闵行和浦东常住人口的中外人口比例也很高(超过40%)。然而，崇明、金山和宝山的一些郊区本地人口比例很高。

表1 居住人口、人口密度和上海各区外来人员(资料来源：上海年鉴统计，周燕玲造表)

在城市-郊区关系方面，由于高速城市的大开发，上海的城市-郊区已经变得前所未有的紧密，居民生活在城乡之间。城市不仅控制了郊区的资源和发展权，也为后者提供了更多的机会和资源。但也存在控制特性过强、资源特性不充分、郊区驱动和反馈不足的不稳定现象。

郊区基础设施的弱点是公共交通、管道燃气、环卫和路灯。

基础设施是上海郊区发展不平衡的重要体现。

一般来说，基础设施包括道路设施、污水处理设施、垃圾收集设施、农田水利设施、防灾设施、供水设施、供电设施、燃气设施和通信网络设施。根据本报研究所的研究人员调查，上海市在供水、供电和通信网络方面的供应基本平衡。以下重点介绍了一些基础设施在调查过程中存在差异的领域。

首先，调查中最直观的感受是公共交通相对不便。在郊区，轨道交通只能到达一些地区。公共交通主要依靠公共汽车。此外，郊区地域广阔，等候公共汽车至少需要1-2个小时。对于每天需要在郊区通勤的市民来说，不能完全依赖公共交通工具，基本上还需要组合自购机动车或非机动车。比如浦东“大居”鹤沙航城，规划居住人口15万人，实际居住人口约10万人。虽然建成后地铁通过，公交车连接，但可能还是达不到要求。普通市民普遍选择自购助动车出行，而郊区缺乏其他多元化交通工具(如郊区共享单车也明显不足)。

从16号线鹤沙航城站拍摄的“鹤沙航城”部分于2021年7月。本图均为周燕玲摄

此外，虽然从2006年开始，上海基本实现了“村村通公交”，郊区公交逐渐与城市“对接”，但仍存在候车时间过长、未按预定时间到达车站、收车时间早、郊区公交车少等不便。

二是城郊管道燃气供应存在明显差异。。目前只有天然气和液化石油气两种气源供应，上海燃气普及率已达100%，而后者占比持续下降。到2024年底，全市有160万家家庭液化气客户，比去年年底下降7.6%；826万家家庭天然气客户，增长2.1%。与管道燃气相比，使用罐装液化气不方便，存在安全隐患。他们的用户大多在旧住宅区，少数在城市地区的旧住宅区，大多在大量分散居住的老城镇和农村地区，分布在郊区，但很少受到人们的关注。

老集镇(尤其是撤制镇)的燃气使用状况特别值得关注，因为人口密集，设施和房屋陈旧。在这次聚落调查中，本报研究所的研究人员不时看到运输罐装燃气的车辆经过(如下图所示)，一些当地社区管理人员介绍当地居民申请“瓶改管”是因为不方便用气表达不满。

2023年，金山地区人大提案提到:“截至2021年6月，金山地区仍有176个未接入管道天然气的老旧住宅区(包括农民自建住宅集聚区)，涉及居民用户约31191。特别是新农、兴塔、钱威、松隐等退出镇社区的居民，对天然气进入家庭的期待更加强烈。”

2025年4月，嘉定区曹王社区附近一个用罐装煤气的小区。

三是郊区在清洁卫生方面的投入不如城市地区。。见下表，根据各区公开的财政数据，郊区8个区在人均环卫费用上只有城区的三分之一(浦东新区同时包括城市和郊区，单列相同)。尤其是金山、宝山、崇明、闵行等。最低。

表2 上海各区级环卫费用(信息来源:2023年各区财政决算报告，曹靖东、周燕玲制)。注:以上数据为区级数据，其中静安区为区级数据，但一般接近区级数据；人均数据是2023年各区居民除后的收入。

2024年，中央第一生态环境保护督察组督察上海时发现，青浦区、松江区、浦东新区农村生活污水收集处理存在不同程度的问题，如部分生活污水直接排放河流、污水管网损坏渗漏等。郊区的污水处理率远低于城市地区。

四是污水管道及污水排放设施也影响公厕建设。。根据2024年8月的一篇报道，嘉定区南翔镇云拓大居已经建成10多个大居，但是没有公厕[2]。

另外，公共路灯照明(即路灯)的安装与维护也是郊区的弱点。。在郊区调查中，本报研究所的研究人员发现，特别是一些低水平的乡镇道路和未经“美丽乡村”改造的边缘农村，仍然是“照明”工程未覆盖的角落。即使有路灯，也需要投入和关注路灯的维护和管理:路灯不亮，关灯早，或者“劳损”太多，光源暗，给车辆和行人的交通带来不便。一位来自迪士尼乐园的村委会成员告诉《ThePaper》的研究人员，一位游客和朋友曾经向他吐露，周围的路上没有路灯，晚上开车也不方便。“上海有这么黑暗的地方”。事实上，他解释说有路灯，但不知何故“失明”。

郊区教育、医疗等公共服务不足，仍在减少、撤并。

郊区不平衡也体现在公共服务上，特别是教育、医疗等方面。

以义务教育阶段的基础教育为例。根据居住人口比例，郊区8个区远低于市区8个区，无论是学校数量还是教职工数量。。

见下表，郊区8个区每万人对应的中小学数量为0.43，不到市区8个区0.99的一半；而郊区每万人对应的中小学教职工数量为43.45，不到市区8个区对应数值229.33的1/5。以居住人口为基准，郊区学校不仅少，而且师资力量薄弱，特别是崇明、奉贤、青浦、金山、松江、嘉定。

表3 中小学数量和上海各区教职员工数量(资料来源：wind，周燕玲造表)。

在郊区调查中，ThePaper研究所的研究人员也发现了一些被遗弃的学校，而且还有中小学在撤并过程中。比如很多撤制镇，由于行政水平下降，可能人口流失，教学资源也在流失，一般都是先撤并高中，然后是初中，最后连小学都不一定保留。例如，嘉定区曹王村成立于清末1906年的曹王小学。据当地知情人士透露，今年已经停止招生(周边一所幼儿园也停止招生)。换言之，4-5年后，这所百年小学将面临撤并，甚至关闭。曹王这个聚落(包括曹王村和曹王社区)有近万人居住。

就公共医疗服务资源而言，郊区也比城市地区处于明显的劣势。如下表所示，类似于郊区教学资源的落差，郊区8个区每万人对应的医疗机构数量为1.78个，不到城市8个区4.08的一半；在医护人员方面，郊区每万人对应的医护人员数量是城市的近1/6。崇明、奉贤、青浦、松江是医疗资源最薄弱的地区。

表4 上海各区医疗机构和医务人员数量(资料来源：wind，周燕玲造表)。其中，医务人员是指注册护士、从业人员(助理)医生。

郊区不仅医疗机构数量分化，而且在结构、质量等方面也存在差异。不仅上海市区有大量的医院(包括三级甲等医院)，最低级别的医疗机构也有社区卫生服务中心。然而，在郊区的一些老集镇，更不用说医院和社区卫生服务中心(以前的医院)逐渐成为一种奢侈。一些正在降级为社区卫生服务站——ThePaper研究所的研究人员最近遇到了两个村庄和城镇，社区卫生服务中心已经被撤回或改为他用，而不是卫生服务站(如下2所图)。

闵行区塘湾村原社区卫生服务中心于2025年3月处于闲置状态。

嘉定区原曹王社区卫生服务中心于2025年3月重建，现改为派出所、城管办公楼。

当地居民认为卫生站比卫生院(即卫生服务中心)差很多:“(卫生站)负责配药。看感冒配药。没有外伤治疗，很多检查设备都没了，没有吊针，没有病床！”

郊区当地人的老龄化尤为突出，部分村户籍人口平均年龄超过60岁。基本卫生医疗机构的撤退给老年人看病带来了不便:“以前卫生院在周边，现在距离很远。去医院需要孩子(带着)才能看。”

我们国家发展最大的不稳定是城乡发展不平衡，最大的不足是农村发展不足。” 在许多郊区地区，“发展不平衡”、“不足”的局面并不局限于农村地区。这种不平衡，源于中国城市土地、户籍二元制度，也是城市大发展时代的产物。基层设施和公共服务的供应一般伴随着开发，甚至以开发为前提；这些公共产品被视为郊区城市的“待开发区”（public good）延迟或忽视。

“大开发”时代即将结束。随着城市“后开发”时代的到来，上海应该更加关注郊区，从居民生活出发，确保郊区公共设施和服务，提高上海的承载能力和结构，方便城市整体消费和持续活力。

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