马凯旋｜法制化环境公益诉讼路径：合法性证成及适用限制

2024-08-07

原创马凯旋上海市法学会东方法学

环境性公益诉讼是维护环境利益的一种尝试，但是环境性公益诉讼突破了现有的侵权法框架，提出了许多法治问题。传统侵权理论以人与自然的主客二分为基础，造成环境侵权范围难以界定、个人鼓励不足等弊端。正当支持环境公益诉讼应从人与自然二分转变为整体环境观。环境侵权的本质是“短期维度利润分配”与“长期维度损害负担”之间的不平衡。环境公益诉讼的制度目标是在长期维度上实现人群公平。在时间维度上，生态环境损害可分为三个层次，不同层次的损害适用于不同的诉讼策略。环境公益诉讼的正当性是建立在适当性的基础上的，环境公益诉讼的适用限制可以从三个方面进行:诉讼主体、保护对象和惩罚手段。

环境公益诉讼提出的法治问题

现代法治的核心价值追求是公平正义，司法正义是维护社会公平的最后一道防线。一般情况下，我们都把司法公正的重点放在处理具体当事人之间的具体纠纷上。从多个维度来看，司法公正在形式上的同案同判要求和实质性的正义要求。在这里，我们将从普通民事侵权转变为环境侵权案件，以探讨如何在长期维度上实现人群的公平正义。

浮梁县检察院作为公益诉讼起诉人提起诉讼，在“全国首起污染环境惩罚性赔偿案修复案”中，法院判决被告赔偿生态环境修复相关费用，并适用惩罚性赔偿；同时，被告被命令向公众道歉。这个案子提出了许多法治问题。第一，被告的环境污染直接威胁到“当地居民用水安全”的具体权益，对这部分损失进行损失赔偿符合侵权法的基本原则；然而，法院判决被告根据为什么要支付生态环境修复费用。换言之，生态环境的破坏损害了哪些人的利益？第二，在判断生态环境修复费用后，为什么要适用惩罚性赔偿？第三，人民检察院作为环境公益诉讼的原告是否合格，是否会破坏原被告平等的司法理性？

针对上述问题，将从两个方面进行讨论:一是积极阐述环境公益诉讼的合法性，即对“公益”的损害最终会对“私益”造成损害，造成分配不公；二是对环境公益诉讼提出一些限制，防止环境公益诉讼畸形发展，造成以公益名义损害私益的结果。

环境公益诉讼背景：整体环境观

关于环境公益诉讼合法性的讨论焦点之一是公益与私利的关系。私利是指特定人或群体的利益，其特点是利益主体明确，边界明确；所谓公益，并不是大多数人的特定利益，其特点是范围大，边界不清。传统侵权的建立必须对特定主体的人身或财产造成损害，因此对环境侵权的追究不能得到传统侵权理论的法律支持。公益诉讼是解决大多数人利益没有受到损害或受到损害的现实危险，但找不到直接利益相关者作为合格主体的技术问题。基于上述问题，环境法学家专注于将环境利益作为与人格利益和财产利益并列的新范围；更有甚者，环境法领域的公益被抽象成与“人”主体没有直接关系的“环境”本身，从而为环境诉讼开发独立的法律原则。

（一）

人类和大自然的主客二分

在环境法领域，公益与私益的脚踏式二分源于对“人与自然”关系的认识。人与自然的关系有一个转变过程。在古希腊时代，由于生产力落后，人类社会极度依赖自然力量，自然构建了一个关系网络来定位和赋予人们自己的价值，这意味着这个关系网之外的死亡。在这个阶段，人与自然是一体的，只不过是以“人嵌入自然”的方式。在启蒙时代和工业革命之后，人类并不满足于对自然的依赖。自然界逐渐被客观化，人们从自然界获得物质资料。这一主客二分观念的直接关系之一是，传统诉讼制度不能为环境损害提供必要的司法救济，以私人诉讼(主观诉讼)为适用范围。

（二）

主客二分环境观的局限性

主客二分的本质是把人和客观世界分成两个不同的领域，这加速了韦伯所谓的“理性”进程，也促进了人们在一定时期内对物质世界的改造。从长远来看，主客二分的思维是不可持续的，基于主客二分的环境观也有很多缺点。

环境保护范围的任意性

将环境作为受保护的对象，意味着环境保护的标准不依赖于人们的整体利益，而是受到少数决策者或实施者对“环境”客观对象的判断的限制。因此，环境保护的范围可能会过度扩大，例如，污染企业可能会因为财政资金紧张等原因而被关闭。

环境保护的个人主动性很难激发？

基于主客的环境公益诉讼需要通过严格区分公益和私益来获得合法性，这意味着环境公益诉讼的实施必须依赖于公共组织和公共预算，而忽视了私人主体的力量。生活生产中很难有环保意识(成为内部成本)，最终不可避免地是不可持续的。只有将公共权力与个人主动性结合起来，环境整治才能成为一项科学可持续的工作。

（三）

思维变化：整体环境观

传统的发展理念并未考虑环境成本。人要想更好地生存，就必须依靠并融入整个环境。生态系统是一个整体，并且始终处于物质循环、能量流动、信息传递的运动过程中。也就是说，被传统发展观念忽视的环境污染并未凭空消失，而是通过生态系统的运动过程传播开来。按照上述整体环境观，如果考虑到环境发展的成本，所有权本身就会因环境污染而扣除“税费”。因此，所谓的公益与私益的划分实际上根本不存在，或两者并非完全相反。公共利益是许多私人利益的集合，但由于逻辑关系不清，不能体现为侵权法意义上的利益。在一定程度上，公益和私益的划分是出于诉讼成本的考虑:将个人诉讼成本低(个人获取信息成本低)的案件归为私益案件；当个人诉讼成本过高时，如大多数刑事案件，此类案件被归类为“公益”案件。换言之，公益与私利的划分是一般民事侵权制度建设的结果，而非民事侵权制度的形成。

在主客两点的环境保护理念下，公益和私益的划分可能是合理的，但目前人与环境作为一个整体越来越受到重视，在不改革现有诉讼模式的情况下，坚持公益和私益的划分，无疑会损害与人民切身利益密切相关的环境利益。所以，在一般赔偿责任的法律基础上，我们需要建立一种全面的环境损害评估方法。就一般民事侵权而言，侵权行为和损害结果表现出一一对应的特征，损害大致等于个人实际遭受的具体损失或损失的总和。比如A打B，这个行为过程造成的损失就是B的人身损失。在环境损害的情况下，时间和空间的隔离存在于从环境损害转化为个人损失的过程中；而且，隔离不是永久的，而是随着时间的推移逐渐积累和传播，最终反馈给人们的私人利益。基于此，我们可以提出一个公式来估计环境的整体损害：

环境利益损害=个人实际损害×时间指数×空间指数

从上面的公式可以看出，对环境利益的巨大损害通常对应的是较小的个人损失，大部分损害因时间和空间的隔离而停留在生态系统本身。只有当时间指数和空间系数为1时，整体损失才等于个人损失；当时间和空间指数大于1时，除个人损失外的环境损害需要进一步评估。在下一部分的分析中，我们将进一步进行时间指数，从而论证环境公益诉讼如何在长期维度上取得合法性依据。

环境公益诉讼的目标：长期维度上的公平性。

（一）

三个层次的生态环境损害

与一般的民事侵权案件不同，生态环境案件中的损害人群通常没有明确的范围，损害大小的估计也是不确定的。在这方面，我们需要思考哪些人的合法权益受到了什么程度的损害。只有这样，我们才能证明环境公益诉讼的合法性，实现毁灭者与伤者之间的公平。所以，我们可以按照损害产生的时间顺序，对因生态环境污染而受损的人群进行三个层次的讨论。

1.第一层次

在短期维度上，生态环境污染直接损害了特定地区居民的生活权益。例如，被告排放废水的行为直接威胁到当地居民的用水安全，因为“全国首例环境污染惩罚性赔偿案修复执行案”。这一层次的生态环境污染造成的损害可以与一般侵权相提并论:有明确的侵权行为、逻辑关系和损害，损害的大小可以根据每个人遭受的具体损失来增加。关于生态环境污染的诉讼中，这一层次的公平可以按照民事领域的填平规则来实现，争议较少。

2.第二层次

从中等时间维度来看，经过多年的“积累-释放”，生态环境污染的危害才显现出来。这个层次的生态环境污染大致可分为两类。第一种是排放污染物本身不符合环保标准。然而，由于排量少、空间疏远等因素，其危害在很长一段时间后才被观察到(如某些疾病的患病率增加、人均寿命下降等)。).二是单个污染者的排放符合环保标准，但由于多个排放者的聚集，整体排放超标，其危害也在多年后显现出来。这种层次的生态环境污染造成的损害与一般的民事侵权行为不同，其侵权行为(主体)、损害和侵权行为与损害结果的逻辑关系是不确定的。

3.第三层次

生态环境污染的长期维度。这个层次的生态环境污染有三个特点。第一，时间跨度很长，其危害往往无法在一代或两代人的生命跨度中显现出来，例如全球气候变暖。第二，地域范围广，污染物常伴随着大气、洋流分散到世界各地。第三，危害的出现是不确定的。全球生态环境是一个复杂的系统，我们无法理解当前复杂的地球系统中人类活动的作用。因此，长期维度的生态环境反馈通常具有类似“蝴蝶效应”的特点。以上三个特征可能并不完全满足，但是它们可以作为生态环境污染的参考标准来确定。对于这一层次的生态环境损害，通常不依赖于事后的计算和补偿，而是在确定可持续发展目标的前提下，为当前主体设定行为准则。这一治理策略表现出预防性的特点。

需要注意的是，虽然我们把生态环境的损害分为三个层次，但这三个层次的损害是同时进行的，但由于因果关系的复杂性，第二、三个层次的损害需要在不同的时间维度中展现出来。

（二）

长期维度不公平造成的原因

人类生产活动评价指标的单一性

当前，人类生产活动以效率为主，GDP是社会进步的主要衡量标准。地球的生态环境在效率导向下被视为人类需要研发的个人财富，地球资源通过人类劳动转化为“资产”。但是，也要给后人留下“足够多，同样好”的资源。目前主流经济学中的“卡尔多-希克斯效率”甚至“帕累托最佳”原则，在一定程度上忽略了生产活动给环境带来的负外部性，人类对地球生态环境造成的损害(负外部性)不包括在生产活动的评价指标中。

二是生态环境的整体性和资源的制约性

生态环境具有整体特征，当前生产活动对生态环境的损害总有一天会反馈给人类自己。如果地球资源取之不尽，以效率为导向的生产理念是可以理解的，因为我们可以通过持续的资源供给建立人与自然之间的屏障，同时排除社会体系之外对生态环境损害的负面影响。然而，地球资源是有限的，根据熵增定律，任何GDP的增加都是以熵增在更大范围内为代价的。如果不树立可持续发展的理念，熵增的“尾巴”总有一天会扫到我们自己身上。

生产利润分配与环境损害负担之间的不稳定性

在短期维度上，以效率为主导的生产活动将创造大量财富；在此期间，环境的负外部性不能被观察或忽视，因此环境成本不会被纳入生产成本；这样，生产者就可以以较低的生产成本获得财富。但是，从长期来看，环境成本会以“熵增”的方式显现出来，主要表现为生态环境恶化。此时，生态环境的治理费用被环境共同体内的成员分担。总而言之，少数人获得了大部分生产财富，而大部分人却分担了生产环境的成本。

环境公益诉讼的适用限制

即便如此，我们还是要警惕这样一个问题：对环境公益的保护是否会成为个人权利受损的掩盖？或许这是环境公益诉讼的最大成本之一。环境公益诉讼有其正当性，但其正当性是建立在适当性的基础上的。如果环境公益诉讼的范围盲目扩大，最终会导致环境公益诉讼的目标无法实现。适用于环境公益诉讼的限制可以从三个方面进行：诉讼主体、保护对象、惩罚手段。

（一）

主体限制：检察院作为起诉主体的合理分析

至于检察院是否具备民事诉讼主体资格，有人认为检察院是公共权力机关，这种特殊地位会损害司法理性；也有观点认为，检察院作为起诉主体的不合理性是从政治寻租和政治作秀的角度提出的。这里我们从另一个角度切入，即不同起诉主体的诉讼成本。传统民事诉讼的诉讼主体与环境公益诉讼的诉讼主体的区别在于，前者特定权益的受害者是分散的；后者不仅代表了他们受损的具体利益，也代表了许多利益受损者。以检察院取代零散利益受损者为诉讼主体，在环境公益诉讼中，必须符合下列逻辑判断。第一，采用传统民事诉讼方式成本过高，难以保护环境权益。第二，作为诉讼主体，检察院可以有效地降低传统民事诉讼模式的诉讼成本。最后，扣除系统转换成本后，环境公益诉讼可以带来正收益。

根据上述三个层次的生态环境损害划分，第一层次的损害直接受损人群，最接近普通民事侵权。对此类损害提起诉讼的最大障碍是诉讼搭便车行为。只要适度引导，就不会出现无人起诉的困境。除了诉讼搭便车问题外，第二层污染还存在逻辑关系证明的技术问题，因此有必要由特定的社会组织代理人提起诉讼。在第三层污染中，生态环境的保护已经提高到“可持续发展”和“地球社区”的关怀，涉及的司法需求通常与政治需求相结合。因此，有必要有一个明确的国家权力机构来调动和协调资源和需求。在这个层面上，检察院扮演这个角色是合适的。如果说检察院的民事公益诉讼职责只是因为检察院被剥夺了“职务犯罪侦查权”来防止被边缘化的尝试，那么其合理性就会大大降低。

（二）

目标限制：区分自然生态环境和人文生态环境

江口县人民检察院起诉被告陈某平生态破坏民事公益诉讼的“公益诉讼起诉人”也是环境公益诉讼的典型案件。在贵州梵净山景区的“梵净山金顶摩崖”崖壁上，被告陈某平不顾他人劝说，将“丽水陈国”二字刻在贵州梵净山景区。贵州省江口县人民检察院提起民事公益诉讼。法院依法判决陈某平承担修复生态环境的责任，并根据主观恶意和行政处罚，酌情承担相应的处罚性赔偿；同时，陈某平被判向公众道歉。与上述“全国首例污染环境惩罚性赔偿案修复执行案”不同，本案的保护对象是“文化生态环境”。

处罚破坏人文生态环境的行为的合法性是什么？能想象一个问题，因城市规划建设而破坏的文物古迹和个人“留名”行为哪一种更严重？当然，提出这个问题并不意味着支持“留名”行为，而是根据不同的原则对破坏文物历史遗迹的处罚和对破坏生态环境的处罚。后者的合法性在于实现公平价值，而前者的合法性不在于破坏环境本身，而在于一种震慑和预防原则，即通过惩罚个别破坏行为来实现一般的预防效果。所以，在环境公益诉讼中，我们应区分自然生态环境和人文生态环境，两者的保护水平应有所不同。

（三）

方法限制：环境损害适用于惩罚性赔偿的合法性

惩罚性赔偿原本是一种公法责任，最近逐步扩展到知识产权侵权、环境侵权等领域。从法律经济学的角度来看，惩罚性赔偿适用有三个原因。第一，对某一侵权行为的起诉通过率不是100%。如果按照实际损失支付，侵权人有通过侵权获利的概率，因此有必要增加赔偿金额，以弥补起诉成功率的差额。第二，从预防和后期补救的效果来看，环境污染控制的最佳时间节点是预防阶段。环境侵权者处于防止环境损害发生的最佳位置，通过适用惩罚性赔偿，可以鼓励环境侵权者采取预防措施。第三，环境污染的危害后果是不确定的。我能看到的环境损害并非全部，而且还没有出现损害的可能性随着时间的推移而显现出来。对于后期出现的损害，环境公益诉讼需要考虑治理，惩罚性赔偿制度是获得后期治理基金的有效途径。综上所述，惩罚性赔偿的应用必须满足上述条件之一，不能由裁判随意决定。

结语

鉴于生态系统的复杂性和人与自然关系的复杂性，上述论点大多仍然局限于理论演绎，具体的制度管理还有待进一步进行。环境问题不是独立的，而是与政治、经济等一系列问题有关。

（一）

环境保护与经济发展的关系

在大多数情况下，环境污染行为是由合法的、能够提高社会利益且不可避免的企业经营行为引起的。也就是说，经济发展本身就为环境污染行为提供了一定的“合法性”。经济发展和可持续发展之间存在一定的矛盾。因此，我们需要将“污染”作为外部成本纳入经济发展体系，使现有的经济体系兼顾可持续发展的要求。如果污染不可避免，只能是为了实现一定的可持续发展目标。例如，如果污染是为了实现技术革命而暂时造成的，污染只能是为了避免污染而造成的。

（二）

环境保护与竞争的关系

竞争来自区域发展不平衡带来的环境保护理念的差异和冲突，反映了地方政府之间的冲突和不同中国之间的冲突。不同国家之间缺乏统一的权力中心协调，全球生态系统具有整体性，导致不同国家之间特别难以就环境问题进行合作，具体表现为污染产生的“公地悲剧”和污染治理的“搭便车”。

（三）

利润分配与损害后果负担之间的关系

如上所述，现有的发展模式(1)在短期内创造了大量财富，这些财富通常集中在少数人手中；(2)从长远来看，经济发展不可避免地伴随着环境污染和生态破坏，这些损害最终由环境共同体的大多数成员承担，导致了不平等的问题。这种不平等的产生过程也可以看作是马克思主义异化理论的主要表现。

环境整治需要持续协调以上三对关系，环境整治的法制化也是将以上三对关系纳入法制化轨道的过程。只有依靠环境整治的法制化，才能科学贯彻“青山绿水，金山银山”的理念