任泽平：可以考虑建立住房保障银行，收购开发商库存以保证住房。

文章：任泽平团队

导读

为了优化库存，去库存，可以考虑建立住房保障银行，收购开发商的库存用于保障房。一举多得:1)拯救未完工的建筑，防止居民买单；2)拯救优质房企，打通现金流，防范金融风险；3)拯救市场信心，有利于重启市场，目前房市明显超调；4)不需要多批量建设租赁住房保障房，防止浪费，有利于改善民生。(《关于住房银行建立住房银行的想法》)

运营模式可以从中国的层面建立，也可以在各个地方建立。资金从哪里来？以项目为抵押，国有银行贴息贷款，或发行超长期国债，或制作类似PSL的金融支持工具。

在住房保障银行方面，德国、新加坡、美国等都有成功的实践。有三种模式:以美国和日本为代表的住房抵押贷款证券化，房地产美，房利美；以德国为代表的住房自愿储蓄模式；以新加坡为代表的住房强制储蓄(公积金)模式，新加坡的住房组建非常成功。

建立住房保障银行存储住房的资金来源、存储价格等方面仍存在差异，但这是正确的方向，关键在于力度和实施。认为，通过实质性有力的措施，房地产一定能够防止硬着陆，实现软着陆，为经济复苏和民生改善做出贡献。

正文

1 建立住房保障银行、政府收储商品房的重要性

建立住房保障银行、政府收储商品房，中央政策依据充分，地方实践经验丰富。

自2013年以来，中央多次发布建立中国住房保障银行的信号，鼓励政府收购商品房。2013年，十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，“研究建立城市基础设施和住房政策金融机构”。2014年，国常会提出“国家开发银行成立专门机构，实行单独核算，以市场化方式发行住宅金融专项债券”。2018年，国家发展和改革委员会提出“研究建立我国住宅政策金融机构”。“2024年，”对消化存量房地产和优化增量房屋的政策措施进行统筹研究”。

地方政府相继出台政策，盘活存量住房，促进去库存。地方政府回购商品房政策出台的时间节点多为库存高、去化困难时期。2014年，各地政府试点回购商品房作为安置房。2022年7月，郑地租赁收购郑州四环内存房屋作为人才公寓；9月，济南城发公开收购3000套商品，法国作为租赁储备；10月，苏州回购了6个区和4个县市约1万套新房；湖州、邯郸、阿勒泰等地也出台了鼓励将存量房屋转化为租赁住房的政策。2024年4月，郑州宣布计划在2024年完成1万套二手房“卖旧买新旧置换”，其中5000套由当地国有资产直接收购。5月，杭州市临安区政府向开发商收购商品房作为公共租赁住房。大理鼓励购买存量房作为租赁住房或人才房。

建立住房保障银行、政府收储商品房极为重要：

减轻开发商的经济压力，避免行业风险扩散。 2021 2008年下半年以来，房地产企业风险持续暴露，行业成交量低迷，甚至高质量的头部房地产企业也面临着销售放缓带来的现金流压力。 政府收购滞销商品房，可以直接为开发商提供资金支持，减轻房企现金流压力，防止房企风险溢出。

改善民生，增强信心，满足合理的住房需求。 解决房地产困境的关键在于需求方信心的恢复，信心的提升可以促进销售的复苏。 由于就业预期薄弱，对开发商缺乏信心，需求方信心不足。 通过建立住房保障银行和政府将购买的商品房转化为保障性住房，为购房者提供低息贷款和增加信用担保，满足低收入家庭和新市民的合理住房需求。

解决库存问题，稳定房价，稳定市场，稳定经济。 房地产大开发时代结束，市场进入股票房主导时代后，面临调整分化。调整意味着消化之前的高房价、高库存、高杠杆。房地产是国民经济最大的支柱产业，关系到经济复苏和金融风险。目前，中国正处于新旧动能转换的关键阶段。如果房地产稳定，经济就会稳定。 政府最终收购商品房，有利于去库存，稳定房价，稳定市场，恢复经济。

提高房地产市场供应结构，高档市场，中端支持，低端保障。 中国房地产市场存在“商品房发展相对成熟，经济适用房和租赁住房规模较小”的情况。政府将商品房收购转化为经济适用房，可以改善房地产市场的供给结构，满足不同收入水平群体的需求，形成高端市场、中端支撑、低端保障的格局。

2 中国住房保障银行的关键：钱从何而来？

经营模式：一是借鉴海外经验提供低息贷款，二是收储开发商土地及商品房库存用于保障房。

低息贷款：以“住有住”为长期目标，住房保障银行为符合条件的购房者提供普惠、优惠贷款。住房保障银行重在履行社会保障职责。因此，与发达国家住房保障银行类似，中国住房保障银行的最终目标是“居住”，为符合条件的买家提供长期稳定的低成本住房贷款。怎样定义是否符合条件？买家可以通过一般住房数量、家庭人均住房面积、家庭人均住房金额等标准，划分为住房基本信贷和住房投资信贷，对前者实行优惠利率；后者被纳入商业银行管理。如何管理存量和增量？可以实行新的贷款方式，老的贷款方式。与此同时，商业银行抵押贷款的最高比例也逐步降低了商业银行存量抵押贷款的规模。

收购土地和住房:住房保障银行以“去库存”为短期目标，以适当的价格收购开发商的土地和商品房库存，用于租赁住房保障房。自2021年下半年以来，许多房地产企业出险，资金链改善缓慢，保交楼不容乐观。目前，建立住房保障银行，建立专项资金收购开发商土地和商品房库存是最重要的。开发商必须在获得资金限制时交付房屋，以防止未完工，防止买家承担房地产调整的风险。房地产企业回款有多余资金，可用于征地，土地财政将恢复，地方债务压力将得到缓解，基础设施有望回升。购买的库存商品房和土地用于租赁住房保障房，有利于改善民生。原来开发商手里有这么多库存。如果在租赁住房中增加额外的土地供应，会造成巨大的浪费，实现多重目标。

钱从哪里来？国有银行贴息贷款，超长期国债，类PSL金融工具。

国有银行贴息贷款：以购买的商品房为抵押或质押，向国有银行申请贴息贷款。目前，房地产贴息贷款主要用于需求方。2023年12月，浙江省杭州市临平区颁布住房贷款贴息政策。贷款金额超过100万元的，按100万元给予贴息补贴，补贴期为36个月。如果政府在收购股票房屋的过程中能够获得贴息贷款，收购成本将大大降低，地方财政压力将减轻。

超长期债券：为地方政府发放超长期债券，以减轻地方财政压力。根据2024年政府工作报告，从今年开始，计划连续几年发行超长期特殊国债，专门用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。今年，1万亿元将首次发行。20-50年超长期特殊国债不包括赤字，不增加地方债务压力，与政府购买的商品房高度适应。

类别PSL金融工具：PSL是棚改货币化安置阶段的重要资金来源。作为央行的货币政策工具之一，PSL抵押补充贷款在2015年至2018年发挥了重要作用。CDB等政策银行通过PSL为棚改提供了大量稳定低成本的资金。政府也可以考虑PSL的金融工具来购买商品房。政策银行提供资金支持地方政府收购。收购后，房屋将被出售和租赁，贷款将在资金周转后偿还。

收储价格？可能是市场价格的7折至85折。根据一些地方政府的收储经验，2022年，郑地租赁收购存量房屋的价格约为市场价格的85%。2024年5月，杭州市临安区政府收购商品房，要求整栋房屋未售出，从而判断收购目标可能位置和配套设施不佳，流动性差，收购价格可能在市场价格的70%左右。

3 他山之石：住房贷款证券化 房屋自愿储蓄 住房强制储蓄三种方式

3.1 美国两室方式：政府隐性担保下的住房抵押贷款证券化，提高抵押贷款流通性

美国住房银行包括联邦住房抵押贷款银行（FHLB）、房利美，房地美，两室("房利美 房地产美")是美国住房市场的重要组成部分，拥有或担保的住房贷款占80%-90%。分为一级和二级市场，

一级市场是美国政府在1933年经济萧条后设立的“联邦住房抵押贷款银行”（FHLB）"，为买家提供长期低息抵押贷款。

房利美、房地美是二级市场。美国国会于1938年成立了房利美(美国联邦国民抵押协会FNMA)，这是罗斯福新政的一部分。其目的是为住房抵押贷款市场提供稳定持续的支持，提高住房抵押贷款的可获得性，提高住房自有率，实现“居民有自己的房子”的目标。1970年，房地美(美国联邦住房贷款抵押企业FHLMC)成立，以避免房利美继续占据二级抵押贷款市场的垄断地位，符合房地美成立的目的。

“房利美 美国房地产“两室”构成了美国住房抵押贷款二级市场的双寡头竞争模式。2007年，两室住房贷款占美国房地产市场的40%左右。次贷危机后，这一比例高达80%-90%。

在美国，两室模式的主要优点是：

创新推出住房贷款证券化商品，大大提高二级市场房贷流通，降低购房成本。两个房间最大的创新就是证券化住房抵押贷款。对于金融机构来说，金融企业通过抵押贷款二级市场将期限长、资金规模大的住房贷款卖给两个房间，回笼资金后再贷款。与之前的“贷款-贷款回收-再贷款”模式相比，资金周转周期大大缩短，房贷流通性提高。对于两室来说，两室通过购买拥有或证券化住房抵押贷款，卖给投资者，使其以较低的成本筹集资金。

二是美国政府隐性担保，两室资金成本低，债券流动性大，政府财政支出压力小。虽然房利美和房地美在20世纪70年代经历了私有化，但它们继续享受政府的隐性担保，因为它们承担着美国政府要求的社会保障责任。例如，房利美证券可以作为抵押物，享受与美联储银行回购交易中美国国债相同的待遇，免除美国证券交易委员会注册等一系列特权。由于政府隐性担保，两个房间在融资方面具有天然优势。第一，融资利率低，发行的债券风险仅次于国债；二是流动性大，债券投资者多，包括央行、保险公司、养老基金等。基于融资优势，两室资金来源基本不需要财政投资。

3.2 日本住房银行:在困境之前，财政依赖模式在危机之后被改造成美国社会化模式。

二战后，日本政府建立了住宅金融公库（GHLC），依托政府财政投融资体系，GHLC支持住房重建融资；随着房地产泡沫的破裂，GHLC业务恶化，逐渐向美国两室模式转变。一九五十年，为了加快二战后经济复苏和社会重建，日本政府建立了住宅金融公库，为房地产企业和居民提供中长期低息贷款。住宅金融公库高度依赖金融资金，如日本邮政银行、国家养老金等。，所有依靠国家信用筹集的资金都用于支持住宅金融公库。从1965年开始，日本商业金融机构进入房地产市场，与政策金融机构形成竞争关系；90年代，房地产泡沫破裂导致提前还款，这给住宅金融公库的运营带来了巨大的挑战。一方面，住房金融公库的住房抵押贷款人提前偿还贷款没有罚款；另一方面，住房金融公库在提前偿还贷款后，需要将贷款公司转换为财政。（FILP）支付罚款。2000年以来，住宅金融公库为了应对提前还贷潮，缓解财政压力，逐步向美国两室学习。2003年，它向商业金融企业购买抵押贷款并发行了MBS。

住房金融公库于2007年改建为住房金融支持机构（JHF），聚焦住房贷款证券化，形成以住房抵押贷款证券化业务为主、住房贷款保险营销、住房信贷业务为辅的业务模式。1)住房抵押贷款证券化业务，即支持商业金融企业长期固定利率住房贷款购房或担保，占所有业务申请金额的97%。具体有两种形式，一种是直接购买金融企业长期固定利率贷款并进行证券化，占业务申请量的84.5%。第二，在长期固定利率住房贷款证券化后，为投资者提供担保，确保还本付息。住房贷款保险营销，即为商业金融机构提供住房担保，确保金融企业能持续提供住房贷款。住房信贷业务，向特定购房者提供贷款。但门槛较高，主要服务商业金融企业无法覆盖买房人群，如灾后重建住房、旧房需要重建改造、绿色零排放住房等。

2011-2022年，住房银行市场化程度大幅提升，财政资金依存度大幅下降，财政资金占比从57.2%下降到4.4%。住房金融支持机构的目标之一是摆脱原住房金融公库对金融资金的依赖，实现充分的市场化运作。经过15年的经营，这一目标已经基本实现。2011年，财政贷款和政府担保债券占住房金融支持机构资金来源的57.2%，MBS发行获得的资金占32.9%。；前者在2022年下降到4.4%，后者上升到66.8%。

3.3 德国住房储蓄模式：专业经营，广泛参与，先存后贷，固定低息

独特的住房储蓄方式在德国的住房金融体系中运行。1885年，德国成立了第一家可持续经营的住房储蓄机构“全员住房储蓄机构”。二战结束后，德国面临着严重的住房短缺和资金短缺。几乎所有的政府资金都投入工业投资来恢复经济，很难为住房建设提供足够的资金。因此，自给自足的住房储蓄方式得到了广泛而快速的发展。

德国住房储蓄银行的特点如下：

1)专业经营，资金封闭循环。德国住房储蓄机构专业经营。除了住房储蓄，他们不能从事其他风险金融业务。他们可以购买国债等低风险证券，但信贷资金只适用于为参与住房储蓄的居民提供购房、建房、改造等贷款。

二是自愿储蓄，对低收入居民，政府给予补贴。住房储蓄是一种自愿合同，希望通过互助实现自助。这种储蓄方式的参与门槛较低，只需满足最低合同金额和最低存款年限的要求。低收入居民还可以参与住房储蓄系统，政府提供两种储蓄补贴。第一，对年收入不超过25600欧元(51200欧元)的单身(双职工)住房储蓄家庭，政府将给予8.8%的配套奖励，最多奖励45欧元/月(90欧元/月)。第二，对年收入不超过17000欧元(35800欧元)的单身(双职工)住房储蓄家庭，政府将对其住房储蓄给予9%的配套奖励，最多津贴43欧元/月(86欧元/月)。

三是“先存后贷”，公平配贷。居民与住房储蓄机构签订住房储蓄合同，约定合同金额、存款期限和贷款期限，合同金额约为计划贷款金额的两倍，存款期限约为8年，贷款期限约为10-11年。根据合同规定，申请人首先按月存款(约为合同金额的0.48%)。存款期限届满时，加息后存款总额达到合同金额的50%，符合贷款分配条件，进入贷款分配轮候序列。根据存款期限、还款奉献、利率等数据，住房储蓄机构对符合贷款分配要求的申请人进行贷款分配评估，对评价值较高的优先贷款分配。贷款发放后，申请人每月偿还，每月偿还金额约为合同金额的0.5-0.6%。

四是低息贷款，提供长期稳定的固定低利率。德国最大的住房储蓄机构施威比豪尔银行提供贷款利率只有2.15%的标准产品，有8年的储蓄期和10年的还款日。由于住房储蓄资金只在机构和参与者之间循环，利率不受外部资本市场影响，可以实行长期稳定的低存低贷固定利率制度，存贷款利差维持在2。％。这一低贷款利率与政府奖励相结合，使得低存款利率的住房储蓄合同成为德国居民的重要投资工具。超过三分之一的居民参与住房储蓄，为发展住房储蓄方式提供了充足的低成本资金。

3.4 新加坡住房公积金模式：实行强制储蓄型中央公积金制度，封闭管理，存贷分离，高存低贷

一九五五年，新加坡建立了中央公积金制度，最初为养老服务，一九六八年开始用于住房。1955年，英殖民政府建立了强制储蓄型中央公积金制度，以逃避对新加坡当地公务员的养老责任，并成立了中央公积金局（Central Provident Fund）负责管理。一九六八年后，“居者有其屋”计划实施，公积金开始用于支付集体住房，并于一九八一年扩展到私人住房。当前，中央公积金制度已经成为一个综合性的社会保障体系，涵盖养老、住房、医疗、家庭保护、儿童教育等。

实行强制性储蓄型中央公积金制度，缴存率极高。根据《中央公积金法》，新加坡所有公民和永久居民，无论是员工还是雇主，都必须每月强制缴纳公积金，任何人都不得拒绝或推迟缴纳公积金，否则必须全额缴纳，加罚利息。除了买房和部分投资外，公积金存款只能在员工退休后使用，会员无权决定公积金存款的长度。另外，公积金缴存率极高，峰值高达50%(员工、雇主各25%)，目前保持在37%(员工20%)、雇主17%)，远高于中国香港(10%)、同样实行强制储蓄型中央公积金制度的地区，如中国大陆(24%)，将随着员工年龄的增长而适当减少，例如55-60岁缴存29.5%(员工15%)、雇主14.5%)，20.5%的60-65岁(员工9.5%)、雇主11%）。

公积金覆盖面广，保障项目全面，实行封闭式管理，确保专项资金专用。由于强制储蓄的需要，中央公积金覆盖范围很广，覆盖率从1965年的22%增加到2022年的103%，总会员人数也从41.8万增加到420万。保障项目全部，分四大账户，专项资金专用，一般涵盖退休、医疗、住房、家庭保护、资产增值等诸多领域。此外，新加坡《中央公积金法》严格控制公积金的提取和投资:一是实施最低存款金额规定，会员使用普通账户和特殊账户进行资产投资时，必须保证账户规定的限额(普通账户不少于2万新元；特殊账户不少于4万新元)；第二，会员利用公积金账户投资的收入必须返回个人账户；第三，会员退休时，一般账户和保健账户必须保证规定的金额，用来转移到养老账户。另外，由于公积金存在四大账户，每一个账户的使用范围仅限于相应的领域，保证专项资金的使用。

采用封闭式管理，“存贷分离，高存低贷”。新加坡中央公积金局（CPF）负责公积金管理的机构，其职责包括公积金的支付、支付、管理和保值等。但CPF并没有直接发放公积金抵押贷款，而是通过向新加坡政府投资公司购买政府债券来支付。（Government of Singapore Investment Corp，又称GIC)，再由GIC将积累的公积金投资于国内建筑和基础设施，新加坡建房发展局（Housing and Development Board，获得这些资金后，简称HDB，向买家发放低息贷款。公积金存款利率相对较高，一般账户为2.5%，特殊、医疗、退休账户均为4%，高于五年期国债收益率(2.19%)和商业银行定期存款(1.2%)。公积金存款利率相对较高，普通账户为2.5%，特殊、医疗、退休账户为4%，高于五年期国债收益率(2.19%)和商业银行定期存款(1.2%)。此外，公积金总额前6万新元和55岁以上会员前3万新元可额外获得1%的利率。相比之下，公积金贷款利率较低，一般在住房公积金存款利率的基础上，上升0.1%。自1993年以来，贷款利率一直保持在2.6%。